SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

 

Consta en autos que, el 11 de junio de 1996, el ciudadano TESALIO AUGUSTO CADENAS BERTHIER, titular de la cédula de identidad nº 2.114.122, mediante la asistencia del abogado Enrique J. Sánchez Falcón, inscrito en el Inpreabogado bajo el nº 4.580, interpuso, ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, amparo constitucional contra el acta de formulación de cargos que levantó la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de la Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República, para cuya fundamentación denunció la presunta violación de la garantía de irretroactividad de la Ley y la amenaza de violación de su derecho no ser condenado por un hecho no tipificado como delito o falta, que acogieron los artículos 44 y 60, ordinal 2,º de la Constitución de 1961 y 15, cardinal 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Pacto de San José).

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo juzgó sobre la pretensión interpuesta y la declaró con lugar.

El 1º de agosto de 1996, la Contraloría General de la República, mediante la representación de la abogada Lunilda Sánchez Beltrán, apeló contra la sentencia de la citada Corte, para ante la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa.

Luego de la recepción del expediente de la causa, en virtud de la declinatoria de la Sala Político-Administrativa, se dio cuenta en Sala por auto del 7 de junio de 2000 y se designó ponente al Magistrado Moisés A. Troconis Villarreal.

Luego de la reconstitución de la Sala, el 27 de diciembre de 2000, se reasignó la ponencia al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.

 

I

DE LA CAUSA

El 12 de junio de 1996, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo admitió la demanda de amparo y acordó medida cautelar de suspensión del lapso para la contestación de los cargos.

El 26 de junio de 1996 se llevó a cabo la audiencia constitucional.

El 25 de julio de 1996, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar el amparo y el 1º de agosto de 2000 el representante de la Contraloría apeló de la sentencia.

El mismo día, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo oyó en un solo efecto la apelación y ordenó la remisión el expediente a la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

El 17 de mayo de 2000, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo declinó la competencia en esta Sala Constitucional.

 

II

DE LA PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA

1.        Alegó:

1.1.    Que, el 28 de mayo de 1996, acudió, previa citación, ante la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de la Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República y fue impuesto de cargos en un procedimiento de averiguación administrativa.

1.2.    Que se le formularon cargos porque no convocó oportunamente, en su carácter de Superintendente de Bancos, a la Junta de Emergencia Financiera para la obtención de opinión favorable, tal como lo dispone el cardinal 3 del artículo 177 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para la aplicación de la medida de intervención prevista en el artículo 254 eiusdem, y por la suscripción, en su condición de miembro de la Junta de Emergencia Financiera, del Acta de la Reunión nº 54 del 10 de noviembre de 1994, mediante la cual se acordó el traspaso al Banco Industrial de Venezuela de las acciones del Banco Andino Venezolano C.A., en lugar de adoptar la medida de intervención, hechos que, en criterio de la Contraloría, se ajustan al supuesto de hecho del cardinal 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República pues incumplió las finalidades que persiguen las leyes o la normativa que se trate.

1.3.    Que el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República entró en vigencia el 1º de febrero de 1996 y no existía al momento cuando ocurrieron los hechos.

1.4.    Que el único medio idóneo y eficaz para protegerse de la alegada aplicación retroactiva de la Ley es el amparo, ya que el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República prevé que no se admitirá recurso alguno contra el acta de formulación de cargos; porque el amparo es la única vía para poner al demandante en inmediato goce de la garantía constitucional de irretroactividad de la Ley; ya que defenderse de la irretroactividad mediante el escrito de descargo sería ineficaz por cuanto configuraría consentimiento o aceptación de las violaciones que fueron denunciadas.

2.        Denunció:

2.1.    La violación de la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el artículo 44 de la Constitución de 1961, por cuanto se le aplicó retroactivamente el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

2.2.    La amenaza de violación de la garantía de la legalidad de las faltas, que establecen los artículos 60, ordinal 2º, de la Constitución de 1961, y 15, cardinal 1 del Pacto de San José, por cuanto la Contraloría General de la República pretende sancionarlo por una falta que no estaba contemplada en la Ley al momento cuando ocurrieron los hechos.

3.        Pidió:

“...se (le) ampare de la violación de (su) derecho constitucional consagrado en el artículo 44 de la Constitución, así como también de la amenaza de violación de (su) derecho constitucional previsto en el artículo 60, ordinal 2º, de la Constitución, igualmente previsto en el mumeral (sic) 1 del artículo 15 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José). A tal fin solicita se le ordene a la Dirección de Averiguaciones Administrativas, que para restituirme en el goce de esos (sus) derechos constitucionales, deje sin efecto la formulación de cargos que le fue hecha el día 28 de mayo de 1996...”

 

4.        Con motivo de la apelación, el recurrente alegó que el Magistrado Hector Paradisi León, quien participó en el proceso de amparo en carácter de suplente, desempeñaba el cargo de Director de Asuntos Internacionales del Ministerio Público y, por ello, era de presumir que dicho Magistrado se encontrase comprometido con la opinión del Ministerio Público, quien solicitó la declaratoria con lugar del amparo; que la Corte Primera acordó una medida cautelar que resolvió lo que es propiamente el fondo mismo del amparo, sin que existiera un riesgo manifiesto de que quede ilusoria la pretensión y sin la debida contención, y en franco desacato al criterio jurisprudencial que anuló el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y que, en consecuencia, “...prohibió al juez constitucional la práctica de procedimientos INAUDITA PARTE...”; en cuanto al fondo alegó que para la decisión sobre la pretensión el juez debió analizar las normas vigentes y derogadas de la Ley en cuestión, análisis que no es posible en una acción de amparo constitucional; que la admisión de la aplicación del artículo 113, cardinal 15, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República no implica que la Contraloría haya admitido la inconstitucionalidad de dicha aplicación y la sentencia no puede fundamentarse sólo en ello para la decisión del amparo; que la Corte no debió entrar a analizar las normas de la referida Ley pues ello está vedado al Juez constitucional, ni, mucho menos, declarar que los hechos objeto de investigación no son irregulares según la ley que fue derogada; que la contestación de los cargos sí es vía idónea para proteger los derechos del investigado y, por tanto, el amparo que fue interpuesto debió ser declarado inadmisible; que el señalamiento del artículo 113, en el acta de formulación de cargos, no constituye aplicación retroactiva ya que en dicho artículo se delimitó, en causales autónomas, los supuestos que están contenidos en el artículo 81 de la Ley de la Contraloría que se derogó; que la Corte Primera, cuando analizó la violación del principio de legalidad, no estableció si tal violación era inmediata, posible y realizable; denunció que la Corte Primera se extralimitó en sus funciones de Juez Constitucional cuando examinó normas de rango legal y decidió que los hechos que fueron investigados no pueden subsumirse en la vigente Ley Orgánica de la Contraloría; y pidió “...que se declare con lugar la apelación interpuesta por esta representación y anule en todas sus partes la sentencia dictada en fecha 25 de julio de 1996, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo...”.

 

III

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Visto que, con fundamento en los artículos 266, cardinal 1, 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala declaró su competencia para el conocimiento de las apelaciones y consultas respecto de las sentencias que, en materia de amparo constitucional, dicten los Juzgados Superiores de la República, salvo el caso de las que pronuncien los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo. Y visto que, en el caso de autos, la apelación fue ejercida contra la sentencia que pronunció, en materia de amparo constitucional, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala declara su competencia para el conocimiento del recurso en referencia. Así se decide.

 

IV

DE LA SENTENCIA RECURRIDA EN APELACIÓN

El juez de la recurrida decidió sobre la pretensión de amparo en los términos siguientes: “declara CON LUGAR la acción de amparo interpuesta (...)en consecuencia, se deja sin efecto la formulación de cargos formulada el 28 de mayo de 1996 al ciudadano TESALIO AUGUSTO CADENAS BERTHIER, en la cual se le ordene ajuste su conducta al supuesto de hecho a que se refiere el numeral 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.”

A juicio del juez de la recurrida, el amparo si es vía idónea para el restablecimiento de la situación jurídica que fue infringida, ya que la Corte no pretende determinar si los hechos objeto de investigación se subsumen o no dentro del supuesto de aplicación de la norma, sino determinar si la forma de aplicación de la Ley de la Contraloría violó o no los derechos constitucionales que fueron denunciados.

Respecto a la irretroactividad, la Corte estimó que la particular interpretación que la Contraloría hace de los artículos 81 y 113 de la Ley que fue derogada y de la vigente, respectivamente, "…no es suficiente para justificar la aplicación retroactiva, que además no queda desvirtuada sino que se pretende justificar. No duda esta Corte que la nueva Ley es más perfecta en el sentido de que la nueva es explícita y precisa con relación a la anterior (…) No obstante tal circunstancia no fundamenta una excepción al principio de la irretroactividad, puesto que tales excepciones deben estar expresamente autorizadas por el constituyente."

Sobre la denuncia de violación del principio de legalidad de las faltas, la Corte dispuso que "…el ente denunciado como agraviante formuló cargos en base a unos supuestos contenidos en una Ley posterior al momento en que se sucedieron los hechos por los cuales se considera al accionante sujeto de una averiguación administrativa. Tales supuestos no estaban especificados en la ley anterior y no existen excepciones al principio de la irretroactividad basados en que una Ley nueva detalle mejor los determinados supuestos implícitos en una norma derogada. Por ende ha de considerarse que en efecto no existía una Ley que contemplara los supuestos en los cuales se fundamenta la formulación de los cargos y que si se viola en el presente caso el principio de la legalidad, puesto que el supuesto normativo por el cual se incurre en una conducta sujeta a sanción debe necesariamente estar contemplado en una Ley previa…"

 

V

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Para la determinación de la procedencia de la presente apelación, esta Sala debe analizar las normas que se discuten en el caso concreto y, en tal sentido, observa:

En el caso bajo examen, la accionante, cuando fundamentó la acción de amparo constitucional, indicó que la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República emitió un acta de formulación de cargos en su contra, el 28 de abril de 1996, con la cual violó los artículos 44 y 60, ordinal 2°, de la Constitución de 1961 -correspondientes a los artículos 24 y 49 de la actual Carta Magna– y del artículo 15, cardinal 1, del Pacto de San José, que acogen el principio de irretroactividad de las leyes y el de la legalidad de las faltas, respectivamente, por cuanto se le formularon cargos con fundamento en el numeral 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que entró en vigencia el 1º de febrero de 1996, es decir, luego de cuando ocurrieron los hechos que fueron cuestionados. Este alegato fue refutado por la Dirección antes referida cuando expuso que dicho supuesto normativo se encontraba en el artículo 81 del texto legal derogado, el cual sí se encontraba vigente para el momento cuando se produjeron los hechos que anteriormente se refirieron.

Ahora bien, dado los elementos de hecho anotados, debe la Sala proceder a determinar si la ya mencionada actuación de la Dirección antes referida, constituye una infracción de los derechos que se alegaron como objetos de violación y, en tal sentido, observa que el artículo 81 del texto que quedó derogado dispone:

 

“Artículo 81.- La Contraloría podrá realizar investigaciones en todo caso en que surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o reglamentaria, incluida la normativa interna de carácter general, aún establecida en manuales de organización, sistemas y procedimientos. Esta averiguación procederá aún cuando dichas personas hubieren cesado en sus funciones”.

 

 

Expone este artículo, la facultad de la cual gozaba la Contraloría General de la República para la iniciación de investigaciones en contra de funcionarios públicos que se encontraran inmersos en irregularidades administrativas respecto al manejo de los fondos que hayan sido puestos bajo su custodia, en desapego a sus funciones y a la normativa a seguir, aún y cuando estos funcionarios hubieren cesado en su gestión.

Por su parte, establece el artículo 113, cardinal 15, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, lo siguiente:

Artículo 113: Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:… (omissis)

15. El incumplimiento injustificado de metas señaladas en los correspondientes programas o proyectos, así como el incumplimiento de las finalidades previstas en las leyes o en la normativa de que se trate.”

 

Es de significativa importancia lo que dispone este artículo, ya que se determina la responsabilidad administrativa que genera el incumplimiento de las metas fijadas por los programas o por la normativa creada al efecto.

En atención a estos elementos que sirven de base para la comprensión de la cuestión planteada, puede determinarse que las normativas analizadas efectivamente no comparten los mismos supuestos de hecho, ya que el artículo 81 de la ley derogada acuerda solo el inicio de una investigación, previa a la imposición de cargos en contra del funcionario, lo cual no corresponde con el supuesto normativo del artículo 113 de la ley vigente, el cual ya especifica los hechos generadores de responsabilidad administrativa, sin aludir a una averiguación previa a los efectos de determinar si la conducta del funcionario amerita o no su responsabilidad administrativa.

Es preciso el señalamiento de que el principio de irretroactividad se encuentra establecido en nuestra Carta Magna en su artículo 24, que dispone lo siguiente:

“Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea”.

 

Como puede inferirse de la norma que antes fue transcrita, en Venezuela, la aplicación retroactiva de las disposiciones legislativas está prohibida por imperativo constitucional. Sólo se admite su aplicación con efectos hacia el pasado en aquellos casos que menciona la misma norma; este principio de irretroactividad encuentra su justificación en la seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento jurídico a los ciudadanos, en el reconocimiento de sus derechos y relaciones, ante la mutabilidad de aquél.

De lo expuesto esta Sala concluye que la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República, cuando efectuó el acta de formulación de cargos, con fundamento en la normativa actual, infringió el principio de irretroactividad de la ley, que contiene el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

En relación con lo alegado por la apelante, respecto a que no hubo “amenaza” de violación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece el principio de legalidad de las faltas, esta Sala observa que, el acto que se cuestionó sí comporta la violación de tal disposición, ya que, por cuanto el funcionario fue juzgado bajo normas no preexistentes a los hechos objeto de investigación, efectivamente se lesionó su derecho a ser juzgado bajo normas legales existentes cuando tuvieron lugar los hechos, y así se declara.

Por las razones expuestas, y en virtud de la violación de los artículos 24 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala confirma la decisión que dictó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que declaró con lugar la acción de amparo constitucional que fue interpuesta, y así se decide.

 

VI

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia contra la que se apeló que fue dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 25 de julio de 1996 y declara CON LUGAR la demanda de amparo que interpuso Tesalio Augusto Cadenas Berthier contra la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de la Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República. En consecuencia, declara SIN LUGAR el recurso de apelación que incoó la Contraloría General de la República contra el precitado fallo.

 

Publíquese, regístrese y devuélvase el expediente.

 

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de ABRIL de dos mil dos. Años: 191º de la Independencia y 143º de la Federación.

 

El Presidente,

 

 

IVÁN RINCÓN URDANETA

 

 

   El Vicepresidente,

 

 

 

            JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

 

 

JOSE MANUEL DELGADO OCANDO

   Magistrado

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA

   Magistrado                        

 

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Magistrado-Ponente

 

 

El Secretario,

 

 

JOSE LEONARDO REQUENA CABELLO

 

 

 

PRRH.sn.ar.

EXP. 00-1785