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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 05-2025
El
5 de octubre de 2005 el ciudadano JUAN
ALEJANDRO BARRETO CIPRIANI, titular de la cédula de identidad N° 4.682.043,
actuando en su carácter de Alcalde Metropolitano de Caracas, asistido por los
abogados Luisa Esther Balza Arévalo y Gabriel A. Jiménez Aray, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 67.799 y 42.379,
respectivamente, interpuso ante esta Sala Constitucional acción de inconstitucionalidad
por omisión contra la Asamblea Nacional por falta de desarrollo legislativo de
los artículos 16, 18, 156 y la Disposición Transitoria Primera de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a la creación,
ordenación y regulación del Distrito Capital.
En
virtud de la reconstitución de la Sala y elegida su nueva Directiva, la misma
quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Jesús
Eduardo Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados Pedro Rafael Rondón
Haaz, Luis Velázquez Alvaray, Francisco Antonio Carrasquero López, Marcos Tulio
Dugarte Padrón y Carmen Zuleta de Merchán.
El
10 de octubre de 2005 se dio cuenta en Sala de la presente acción y se designó
como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal
carácter suscribe la presente decisión.
Efectuado el análisis de los recaudos consignados, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISIÓN LEGISLATIVA
La
presente acción se ejerce en nombre del Distrito Metropolitano de Caracas,
creado por Ley Especial dictada por la Asamblea Nacional Constituyente,
publicada en la Gaceta Oficial N° 36.906 del 8 de marzo de 2000 con el
propósito de que esta Sala declare la omisión legislativa de la Asamblea
Nacional en el desarrollo de la Ley que regule al Distrito Capital, según lo
ordenado por el Constituyente en los artículos 16, 18, 156 y la Disposición
Transitoria Primera de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Luego
de exponer la doctrina que ha sentado esta Sala para el desarrollo de esta
acción, plasmada en la sentencia del 9 de julio de 2002 (caso: “Alfonso Albornoz Niño y Gloria de
Vicentini”), señala como fundamento de su pretensión:
Que
de la interpretación realizada por esta Sala en su sentencia del 13 de
diciembre de 2000, queda claro que “(…)
no
se ha desarrollado el mandato constitucional de crear un Distrito Capital que forma parte de la división
constitucional político territorial de la República Bolivariana de Venezuela a
que se contrae el artículo 16 de la misma y así no se ha dado cumplimiento al
dispositivo del artículo 156 ordinal 10mo Ejusdem (sic) que ordena al Poder
Público Nacional la organización y régimen del Distrito Capital y de las Dependencias Federales” (Destacado
del accionante).
Manifiesta
que “(…) el fallo interpretativo del
artículo 18 de la Constitución de fecha 13 de diciembre de 2000, estableció que
el actual Distrito Metropolitano de Caracas (…) no es más que el desarrollo
parcial del mandato establecido en el propio artículo 18 a que se contrae el
presente recurso y en sí ‘El Distrito
Metropolitano de Caracas, es uno de los Distritos Metropolitanos que forman el
Poder Público Municipal’, por ello, es claro e inequívoco que el mandato
impuesto por los artículo (sic) 16, 18 y 156 de la Constitución Nacional (sic) no ha sido satisfecho, no obstante que el
propio Tribunal Supremo de Justicia ya así lo ha manifestado sin que ello
conllevara a remediar por parte de la Asamblea Nacional la omisión que
constituía falta de desarrollo de este mandato constitucional en los términos
expuesto (sic) en las normas señaladas así como en la Disposición Transitoria
Primera de la propia Carta Magna de 1999, siendo que se hace imperativo,
urgente y necesaria la regulación pertinente del Distrito Capital, habida
cuenta de la interpretación de la que fue objeto el artículo 18 de la sentencia
de esta Sala del 13 de diciembre de 2000, por ello se hace necesario para la
regulación apropiada de esta unidad político territorial que se sancione la
legislación debida y ordenada por el constituyente, para crear un sistema integrado de gobierno municipal a dos
niveles” (Destacado del accionante).
Considera
que, como señaló el fallo que interpretó la Ley Especial del Distrito
Metropolitano de Caracas, ésta es una Ley
“(…) que desarrolla normas para la ciudad de Caracas que le son aplicables a
las mancomunidades derivadas de los llamados Distritos Metropolitanos que
regula la entonces Ley Orgánica de Régimen Municipal, no obstante que deben
crearse normas especiales para que éste (sic) ente de gobierno en la ciudad
capital propias a su particular naturaleza ya que no se trata simplemente de un
nivel de gobierno coordinador de una mancomunidad, sino de un nivel de gobierno
integrado de dos niveles propios del
Distrito capital (sic) el cual es la sede del Gobierno Nacional” (Destacado
del accionante).
En
apoyo de tal aserto, sostiene que la actual composición del Distrito
Metropolitano de Caracas no crea un sistema integrado de dos niveles, sino que
crea un ente coordinador y varios entes coordinados y no un sistema de gobierno
como el pretendido por el Constituyente, por ello -estima el accionante- la
legislación actual no desarrolla el precepto constitucional contenido en el
artículo 18 y, en consecuencia, se produce una omisión al no haberse sancionado
la Ley que crea al Distrito Capital.
Que
“Se hace necesario entonces sancionar la
Ley que cree, regule y organice el Distrito
Capital tal y como está ordenado por el artículo 156, ordinal 10 de la
Constitución Nacional de manera que se desarrollen los preceptos establecidos
en los artículo 16 y 18 ejusdem (sic)
para crear en la ciudad de Caracas un Distrito
Capital mediante una forma de gobierno integrada, de dos niveles ya que
actualmente lo que existe es un sistema de gobierno del Distrito Metropolitano,
cuya fundamentación se encuentra en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. El Distrito Capital, entendido éste como
la unidad político territorial a que se refiere el artículo 16 de la
Constitución y no como una mancomunidad de municipios, organizada bajo la
figura del Distrito Metropolitano, no ha sido creado y por ello la OMISIÓN en
que ha incurrido la Asamblea Nacional” (Destacado del accionante).
Que
“El actual Distrito Metropolitano de
Caracas que nace a partir de la norma especial dictada para su formación bajo
el régimen de los Distritos metropolitanos (sic) que desarrollaba la Ley
Orgánica del (sic) Régimen Municipal, vigente para la fecha del 13 de diciembre
de 2000, encuentra su fundamento constitucional en los artículos 171 y 172 de
la Carta Magna. Estas normas disponen de un ente coordinador de las competencias naturales que convergen entre los
municipios que conforman esta figura y que
se unen más no se integran. Por otro lado el llamado Distrito Capital, que desarrolla el artículo (sic) 16, 18 y 156 (Ordinal 10) de la
Constitución dispone un régimen de gobierno y organización de dos pisos donde se integran, (no se unen), el cual ha debido ser creado, organizado y
regulado por una legislación ordenada por estos preceptos constitucionales así
como por la Disposición transitoria (sic) Primera de la Constitución de 1999 la
cual previó esta legislación en un plazo de 120 días que no fue satisfecho”
(Destacado del accionante).
Que
“(…) La integración a que se refiere la
norma in commento del artículo 18 de la Constitución no puede ser diferente
entonces a aquella que la misma nación ha concebido para su fuero externo. Esta
integración del Distrito Capital con los municipios que la conforman,
Libertador, Chacao, Baruta, Sucre y El Hatillo del Estado Miranda no puede ser
diferente, por ello, implica una unión de las partes para la formación del Distrito
Capital, el cual ha de conservar su carácter de Gobierno Municipal pero en Dos Niveles, uno representado por el
Gobierno del Distrito Capital y otro representado por los gobiernos locales o
Municipales. Los Municipales entonces ceden prerrogativas que le son propias,
sin perder su identidad y autonomía, para la formación del todo que es la
unidad político territorial concebida por el Constituyente, en su artículo 16, El Distrito Capital” (Destacado del
accionante).
Alega
que “En el presente caso es claro que el
mandato constitucional y los preceptos en él contenidos relativos a, a) la
ordenación político territorial de nuestra República, artículo 16 de la Carta
Magna, b) a la aplicación de un sistema de gobierno integrado a dos niveles
para el Distrito Capital, artículo 18 de la Carta Magna, c) el cual ha debido
ser creado, regulado y sancionado por el legislativo conforme al artículo 156,
ordinal 10, no han sido desarrollados, por lo cual la OMISIÓN afecta del desarrollo de la Constitución
Nacional (sic)” (Destacado del accionante).
Concluye
señalando que existe una omisión legislativa, “(…) inclusive ya expresada por esta misma Sala en sentencia de fecha
13 de diciembre de 2000, sin que se hayan tomado las medidas necesarias”,
que ha sido tiempo suficiente el transcurrido desde la instalación de la
Asamblea Nacional para legislar sobre la materia del Distrito Capital de forma
concluyente y no parcial en la Ley Especial del Distrito Metropolitano de
Caracas “(…) tal y como fue dictaminado
en dicha sentencia de esta Sala Constitucional de fecha 13 de diciembre de
2000” y que “(…) se ha visto
vulnerada la institucionalidad del Poder Público, en su distribución Político
Territorial conforme a los artículo (sic) 16, 18 y 156 ordinal 10 de la Carta Magna donde se desprende la
necesaria existencia del Distrito Capital mediante un sistema de gobierno
integrado de Dos Niveles entre éste y los Municipios que lo conforman, y la
ausencia de esta unidad político territorial tal y como fue concebida
conllevaría una contravención flagrante al orden constitucional”.
Sobre
la base de lo expuesto, solicita que la presente acción sea decidida como de
mero derecho y con carácter de urgencia “(…)
dada la gravedad que la omisión legislativa significa por tratarse de la Unidad
Político Territorial esencial para la vida política de la República por ser
ella, el Distrito Capital, la sede del Gobierno Nacional”.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa procesal previa, esta Sala debe fijar su competencia jurisdiccional para tramitar y decidir la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa de autos atendiendo al examen de los requisitos y condiciones fijados para su ejercicio en la sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, caso: (“Alfonso Albornoz Niño y Gloria de Vicentini”), la cual precisó que el objeto del control de la acción de inconstitucionalidad por omisión “(…) no recae en la inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución”, lo cual abarca no sólo la inactividad legislativa en un sentido formal, sino además el cumplimiento de cualquier otra obligación en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.
Sobre el marco constitucional y legal que soporta esta competencia jurisdiccional, debe señalarse que el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere a esta Sala competencia para “(…) declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.
Por su parte, el numeral 12 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, la competencia constitucionalmente atribuida. Además, el numeral 13 de la mencionada norma incluyó, dentro del ámbito del control de la inconstitucionalidad por omisión a “(…) las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
La presente acción se ejerce contra la presunta omisión de la Asamblea Nacional en sancionar la Ley que regule al Distrito Capital, en atención al mandato contenido en los artículos 16, 18, 156 y Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Visto entonces el objeto de control jurisdiccional y las normas antes referidas, esta Sala se declara competente para resolver la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada. Así se decide
III
Pasa esta Sala a examinar la legitimación del accionante para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión del órgano legislativo nacional, para lo cual observa lo siguiente:
Conforme al criterio rector sentado en la citada sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “Alfonso Albornoz Niño y Gloria de Vicentini”), reiterado recientemente en la sentencia N° 3.125 del 20 de octubre de 2005, (caso: “Francesco Casella Gallucci y Alice Juliette García Guevara”), la legitimación requerida para incoar esta acción es la misma que la exigida para la acción popular de inconstitucionalidad contra actos estatales, señalada expresamente en el párrafo 9 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, cualquier persona natural o jurídica detenta legitimación suficiente para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión, toda vez que, como lo ha indicado la Sala en anteriores oportunidades, este mecanismo procesal constituye una categoría inserta en la acción popular de inconstitucionalidad.
Ello así, se observa que el accionante señala que su acción la ejerce en su condición de Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, en nombre de dicho ente local, razón por la cual, a tenor del numeral 9 del artículo 8 de Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas que expresamente señala como atribución de este funcionario distrital la representación de ese ente local, esta Sala juzga que el actor detenta legitimación procesal suficiente para incoar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión. Así se decide.
IV
DE LA ADMISIBILIDAD
Determinada la competencia, esta Sala procede a pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción, y al respecto observa:
En el caso de autos, no está presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, con base en lo anterior, esta Sala Constitucional admite la acción de inconstitucionalidad por omisión cuanto ha lugar en derecho y, en consecuencia, ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que practique las notificaciones de ley y la subsiguiente continuación del procedimiento, todo de conformidad con el precedente sentado con carácter vinculante en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”), que fija el íter procedimental a seguir en las demandas de nulidad contra actos estatales.
Con respecto al requerimiento referido a la sustanciación de la causa como un asunto de mero derecho, la Sala advierte que, de acuerdo con el procedimiento establecido en sentencia Nº 1.645 del 19 de agosto de 2004, antes referida, no es necesaria tal declaración, pues es suficiente la ausencia de petición para que no se abra el lapso probatorio en virtud de la eliminación de su obligatoriedad, y así se declara.
Por otra parte, visto que la omisión legislativa acusada versa sobre una materia de relevante importancia para los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, como lo es la eventual regulación de una forma de gobierno municipal inserta en esa unidad distrital, esta Sala, según lo establecido en la citada sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”) y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordena citar mediante oficio al Presidente de la Asamblea Nacional y a los Síndicos Procuradores de los Municipios Libertador, Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda -con arreglo a lo prescrito en el artículo 155 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal- para que comparezcan ante esta Sala dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados, a los fines de su emplazamiento. En este sentido, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión. Así se decide.
Asímismo, se ordena la citación de la ciudadana Procuradora General de la República, la cual se practicará según
lo ordenado en el artículo 84
del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República y del ciudadano Fiscal General de la República, de conformidad con lo
dispuesto en el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia.
V
DECISIÓN
Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley:
1.- Se declara COMPETENTE para conocer y decidir la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa.
2.- ADMITE la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa
interpuesta por el ciudadano JUAN ALEJANDRO BARRETO CIPRIANI,
actuando en su carácter de Alcalde Metropolitano de Caracas, asistido por los
abogados Luisa Esther Balza Arévalo y Gabriel A. Jiménez Aray, ya
identificados, contra la Asamblea Nacional por falta de desarrollo legislativo de los
artículos 16, 18, 156 y la Disposición Transitoria Primera de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a la creación, ordenación y
regulación del Distrito Capital.
3.- Se ORDENA citar al Presidente de la Asamblea Nacional, así como notificar al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República. Igualmente, se ordena citar a los Síndicos Procuradores de los Municipios Libertador, Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda y notificar a los interesados, por medio de cartel que se publicará en un diario de circulación nacional, todo de conformidad con el procedimiento establecido por esta Sala en sentencia Nº 1.645 del 19 de agosto de 2004, caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de diciembre dos mil cinco. Años:
195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta de la
Sala,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY
FRANCISCO ANTONIO
CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 05-2025
LEML/i