SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada
Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente
N° 08-0953
El
22 de julio de 2008, se dio por recibido ante la Secretaría de
esta Sala, comunicación suscrita el 4 de junio de 2008 por el ciudadano HUGO RAFAEL CHÁVEZ FRÍAS, en su
condición de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, anexo a la
cual remitió un ejemplar del Decreto N° 6.125, aprobado en Consejo de
Ministros, contentivo del DECRETO CON
RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA PARA LA ORDENACIÓN Y
DESARROLLO DEL TERRITORIO, dictado con base en el numeral 8 del artículo 1
de la Ley que
Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y
Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener el
pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de
su carácter orgánico.
Se
dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para
la Ordenación
y Desarrollo del Territorio, remitido a esta Sala Constitucional por el
ciudadano Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela, para la emisión
del pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter orgánico,
se observa:
I
FUNDAMENTOS
El ciudadano Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela, manifestó que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Ordenación y Desarrollo del Territorio encuentra su respaldo constitucional “(…) en los artículos 128 y 156 numeral 23
de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y tiene por objeto
establecer los principios, criterios y objetivos estratégicos para la
ordenación y desarrollo del territorio, con la finalidad de planificar,
coordinar, ejecutar y controlar las políticas y esfuerzos de la acción del
Estado, que incluyan la participación ciudadana y sirvan de base para la
planificación del desarrollo endógeno sustentable, económico y social de la Nación, en
concordancia con las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales,
sociales, culturales, económicas y políticas”.
Finalmente, apoya la constitucionalidad de su
carácter orgánico en la prescripción contenida en el artículo 128 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
II
CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA
DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN Y DESARROLLO DEL TERRITORIO
Conforme al artículo 1°
del instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional para su examen,
inserto en el Título I, “Disposiciones Fundamentales”;
el objeto del Decreto Ley es el de establecer los principios, criterios y
objetivos estratégicos para la ordenación y desarrollo del territorio, con la
finalidad de planificar, coordinar, ejecutar y controlar las políticas y
esfuerzos de la acción del Estado, que incluyan la participación ciudadana y
sirvan de base para la planificación del desarrollo endógeno sustentable,
económico y social de la
Nación, en concordancia con las realidades ecológicas,
geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas.
Estas disposiciones
iniciales recogen las finalidades de la ordenación y desarrollo del territorio
(artículo 2°); el alcance de la anterior definición (artículo 3°); su
declaratoria de utilidad pública e interés social (artículo 4°); los principios
rectores en la materia (artículo 5°); las definiciones legales (artículo 6°); el
contenido de las actuaciones de los órganos y entes del Poder Público en esta
materia (artículo 7°); la máxima autoridad nacional (artículo 8°); principio de
cooperación (artículo 9°); los instrumentos de planificación (artículo 10);
otros planes de ordenación y desarrollo del territorio (artículo 11);
planificación integral (artículo 12); bases para la elaboración de planes
(artículo 13); participación ciudadana y consulta en la elaboración de planes
(artículo 14); revisión de los planes (artículo 15); adaptación de los planes
(artículo 16) y los lineamientos para la inversión pública y privada (artículo
17).
El Título II, denominado
“De la Organización y
Planificación Nacional para la Ordenación y Desarrollo del Territorio”,
contiene en su Capítulo I, “De la Organización Nacional”
normas dirigidas a regular lo relativo a la estructura orgánica en materia de
planificación y desarrollo del territorio, todo ello en los artículos 18 al 20.
Bajo
el nombre “Del Plan Nacional de
Ordenación y Desarrollo del Territorio”, el Capítulo II establece las
particularidades de este instrumento de planificación a largo plazo en los
artículos 21 al 25 del Decreto Ley examinado.
Por
su parte, el Capítulo III, “De los Planes
de Ordenación y Desarrollo de las Áreas Bajo Régimen de Administración
Especial”, comprende la normación aplicable a este régimen especial de
manejo del territorio, todo ello en los artículos 26 al 31.
El
Título III, con la denominación legislativa “De
la Organización
y Planificación Regional para la Ordenación y Desarrollo del Territorio”,
contiene en su Capítulo I, una “Disposición
General” relativa a la organización regional del territorio (artículo 32).
Por
su parte, el Capítulo II, denominado “De
las Regiones”, crea, delimita y fija las condiciones legales de las
regiones territoriales, en sus artículos 33 al 36.
Seguidamente,
el Capítulo IV, “De los Distritos
Productivos”, establece la creación de estas figuras territoriales, así
como las competencias de la Autoridad Distrital como autoridad de dirección y
control de estas (artículos 37, 38 y 39).
El
Capítulo V, “De los Planes Regionales de
Ordenación y Desarrollo del Territorio” sistematiza las normas relativas a
la definición y materias del plan regional (artículo 42); su desglose (artículo
43); las pautas de elaboración (artículo 44); aprobación (artículo 45); formas
de ejecución (artículo 46); obligatoriedad (artículo 47) y seguimiento y
control (artículo 48).
El
Título IV, “De la Organización y
Planificación para la
Ordenación y Desarrollo Territorial, Urbanístico y Urbano”,
desarrolla, en su Capítulo I, denominado “Disposiciones
Generales”, quienes son las autoridades urbanísticas y urbanas (artículo
49); principio de coordinación (artículo 50); competencias en materia
urbanística (artículo 51) y competencias en materia urbana (artículo 52).
El Capítulo II, “De la Organización
Municipal”, establece en el artículo 52 lo relativo al
ámbito de competencias del Alcalde o Alcaldesa en materia de organización y
desarrollo del territorio.
Por su parte, el
Capítulo III del Título examinado, “De
los Planes Municipales de Ordenación y Desarrollo Territorial y Urbanístico” regula
lo relativo a los planes municipales de ordenación y desarrollo territorial y
urbanístico (artículo 54); el contenido del plan municipal de ordenación y
desarrollo territorial y urbanístico (artículo 55); la determinación de la
poligonal urbana (artículo 56); el proceso de elaboración del plan municipal de
ordenación y desarrollo territorial y urbanístico (artículo 57); su aprobación
(artículo 58); formas de ejecución del plan municipal (artículo 59);
obligatoriedad (artículo 60) y control (artículo 61).
El Título V, denominado
por el legislador delegado como “De las
Constancias de Uso Conforme”, establece en dos capítulos las disposiciones concernientes
a la naturaleza jurídica, vigencia, nulidad, obligatoriedad y condiciones de
otorgamiento a nivel nacional, regional y municipal, todo ello en los artículos
62 al 68 del instrumento jurídico examinado.
Por su parte, el Título
VI, “Del Régimen de Propiedad en la Ordenación y
Desarrollo del Territorio”, recoge en dos capítulos aquellas normas
dirigidas a establecer los efectos jurídicos de los usos regulados y permitidos
por los planes de ordenación y desarrollo del territorio, así como fija el
régimen territorial y urbanístico de la propiedad (artículos 69 al 71).
El Título VII, “De las Sanciones Administrativas” sistematiza
el régimen sancionatorio frente a la contravención de los planes de ordenación
y desarrollo del territorio y a las constancias de uso conforme, todo ello en
los artículos 72 al 81.
Por otra parte, sus “Disposiciones Transitorias” establecen
los lapsos para la elaboración de los planes a que se refiere el Decreto Ley; el
lapso para la elaboración de los planes de áreas bajo régimen de administración
especial; las condiciones de otorgamiento de la constancia de uso conforme en
ausencia de aprobación de los planes de ordenación y desarrollo del territorio;
los supuestos de responsabilidad administrativa y disciplinaria de los
funcionarios encargados de la elaboración y aprobación de los planes de
ordenación y desarrollo del territorio, así como los supuestos de
ultraactividad de la
Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, publicada en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela N° 3.238 del 11 de agosto de 1983.
Por último, la “Disposición Final” establece el lapso
de vacatio legis del Decreto Ley y
los efectos derogatorios del mismo.
III
DE LA
COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su
competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte
del artículo 203 constitucional para examinar la constitucionalidad del carácter
orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio, con tal
propósito observa:
El Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio fue
dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la facultad legislativa
conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y en el numeral 8 del
artículo 1 de la Ley
que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y
Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.
Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha
afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de
constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha
sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa
que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental,
previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta
Sala Constitucional Nros. 1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los
Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”;
2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto
con Rango de Ley Orgánica de Turismo”, 2.266 del 13 de noviembre de 2001,
caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de Planificación” y, más recientemente, las sentencias Nros. 1.123 del 22
de junio de 2007, caso: “Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación”; 385 del 14 de marzo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional” y 794 del 8 de mayo de 2008,
caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el
Sector Siderúrgico en la
Región de Guayana”).
Además de la remisión impuesta por la norma primaria
(artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo
Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan
que, a texto expreso, dispone:
“Artículo
2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual
el Presidente de la
República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse,
antes de su publicación en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los
fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de
conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela”.
Como se observa, la norma contenida en la ley
autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional
de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala
Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al
Presidente de la
República cuando, actuando como legislador delegado,
califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en
ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos
jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el
propio Texto Constitucional así define.
En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de
ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la
facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por
el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa
(Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios
constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el
sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la
calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos
normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de
la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta
Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la
constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto
estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal,
siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o
Presidente de la
República, en virtud de la habilitación legislativa).
Correlativamente, el artículo 5.17 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala
Constitucional “(…) Conocer, antes de su
promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes dictadas
por la Asamblea
Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el
Presidente de la república en Consejo de Ministros mediante Ley Habilitante”.
Así, si bien el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del
Territorio no fue dictado por el
titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional,
lo fue por habilitación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se
Delegan, en Consejo de Ministros-, razón por la cual esta Sala resulta
competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter
orgánico del mismo, conforme a las normas supra
indicadas, y así se declara.
IV
ANÁLISIS
DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO LEY
SOMETIDO A
CONSIDERACIÓN
Como
premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del
12 de junio de 2000, caso: “Ley
Orgánica de Telecomunicaciones” fijó el
alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto
que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente
habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios
de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio
técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o
la calificación por la
Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el
otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder
Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se
estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional
era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las
leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...)
las leyes que la
Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
En esa línea argumental,
a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la
ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio
Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación
constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes
Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que
constituyan un marco normativo para otras leyes.
Precisa la Sala que los mencionados
supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución
poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se
pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos
para que se le estime y se le denomine como tal.
En torno a
la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en
general, que “(…) con las leyes orgánicas
se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor
estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada
la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y
ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el
concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional-
en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de
leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de
un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas
motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias
trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos
fundamentales)” (Vid. Sentencia de
esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).
En esa
línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto,
ha fijado que el rasgo predominante “(…)
es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera
en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución
de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las
que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional
(vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes
orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al
desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco
normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de
febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica
sobre el Derecho de la Mujer
a una Vida Libre de Violencia”).
En el
instrumento jurídico bajo examen, destaca la sistematización de normas
dirigidas a ordenar y desarrollar el territorio como política del Estado
venezolano. En ese sentido, se fijan disposiciones legislativas dirigidas a
planificar, generar, promover, ejecutar, financiar, coordinar seguir y
controlar las políticas y acciones del Estado sobre la ordenación del
territorio, todo ello como base para la planificación del desarrollo endógeno,
económico y social de la
Nación (ex artículo
1° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Ordenación y Desarrollo del Territorio).
Atendiendo
a su respaldo constitucional, observa la Sala que la materia desarrollada por el Decreto
Ley objeto de análisis por parte de esta Sala Constitucional, ha sido
expresamente reservada por el constituyente de 1999 a una ley de carácter
orgánico. Tal aserto se deriva de lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto expresa:
“El Estado desarrollará una política de
ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas,
poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las
premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y
participación ciudadana. Una ley
orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento”
(Destacado de la Sala).
Como se
observa, la materia relativa a la ordenación del territorio constituye objeto
de normación de una ley orgánica por expresa disposición constitucional,
conforme al primero de los supuestos legislativos establecidos en el artículo
203 de la
Constitución de la República de Venezuela.
Ello así,
y luego de una confrontación del conjunto normativo examinado con el precepto
constitucional que le sirve de base, considera la Sala que el carácter orgánico
asignado al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Ordenación y Desarrollo del Territorio es constitucional por
denominarlo expresamente el artículo 128 del Texto Fundamental, antes
transcrito.
Con base
en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme
a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la
constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación y Desarrollo del
Territorio, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo
previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan
y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO,
VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN Y DESARROLLO DEL TERRITORIO.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela copia
certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de julio de dos mil ocho (2008).
Años: 198º de la
Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El
Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN
HAAZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE
MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO
ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA
CABELLO
Exp. Nº 08-0953
LEML/i.-
