SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante oficio nº 12576.04 del 9 de septiembre de 2004, el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta remitió a esta Sala Constitucional los originales de las actas contenidas en el expediente nº 8282/04, de la nomenclatura del mencionado órgano jurisdiccional, referidas a la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado Alejandro Canónico Sarabia, titular de la cédula de identidad nº 11.143.104 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el nº 63.038, en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos ÁNGEL RAFAEL ÁVILA, HÉCTOR MATA RODULFO, TOBÍAS BOLÍVAR PARRA, CARLOS HERNÁNDEZ BRICEÑO, RÉGULO HERNÁNDEZ, ADALBERTO ORTA y MODESTO ISAAC GÓMEZ RODRÍGUEZ, todos venezolanos, mayores de edad, legisladores del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta y titulares de las cédulas de identidad números 1.327.522, 4.045.410, 1.198.762, 6.359.415, 1.982.553, 5.482.979 y 2.830.652, respectivamente; contra el Contralor General de la República.

Tal remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de la competencia para conocer de la causa a esta Sala Constitucional, realizada por el mencionado juzgado de primera instancia, mediante sentencia del 9 de septiembre de 2004.

El 13 de septiembre de 2004, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada suplente doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien suplió temporalmente la ausencia del Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando. Acordada la jubilación de éste último, y en virtud del nombramiento efectuado por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, asume la presente ponencia el Magistrado doctor Francisco Antonio Carrasquero López, quien con tal carácter la suscribe.

Efectuado el examen de los alegatos y denuncias planteadas, la Sala pasa a decidir, previas las consideraciones siguientes:

ANTECEDENTES

1.- El 26 de enero de 2004, la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa de los ciudadanos Angel Rafael Avila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez – todos legisladores del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta- y les impuso, a cada uno de ellos, multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00).

2.- El 26 de marzo de 2004, el mencionado órgano del Poder Ciudadano declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por los prenombrados legisladores contra la decisión que declaró su responsabilidad administrativa y les impuso la sanción de multa correspondiente.

3.- El 12 de mayo de 2004, los mencionados ciudadanos interpusieron ante la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, recurso contencioso administrativo de nulidad contra los aludidos actos administrativos.

4.- El 6 de septiembre de 2004, el apoderado judicial de los ciudadanos Ángel Rafael Ávila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez, antes identificados, interpuso ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, acción de amparo constitucional contra el Contralor General de la República.

5.- El 9 de septiembre de 2004, el referido juzgado de primera instancia se declaró incompetente para conceder y decidir la acción de amparo incoada y declinó la competencia en esta Sala Constitucional.

II

ALEGATOS DE LOS ACCIONANTES

El apoderado judicial de los accionantes fundamentó la tutela constitucional solicitada sobre la base de los argumentos que se resumen a continuación:

1.- Que la Dirección de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, inició procedimiento administrativo contra los ciudadanos Ángel Rafael Ávila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez, todos legisladores integrantes del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta.

2.- Que, el 26 de enero de 2004, el aludido órgano del Poder Ciudadano declaró la responsabilidad administrativa de los legisladores antes mencionados y les impuso multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00).

3.- Que, el 26 de marzo de 2004, el mencionado órgano de control fiscal declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por los prenombrados legisladores (hoy accionantes en amparo), contra el acto que declaró su responsabilidad administrativa e impuso la sanción de multa.

4.- Que, el 15 de mayo de 2004, los ciudadanos los ciudadanos Ángel Rafael Avila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez interpusieron ante la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo dictado por la Dirección de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, antes referido, sin que hasta la fecha de la interposición del presente amparo constitucional, la mencionada Sala se haya pronunciado sobre la admisibilidad de la acción contencioso-administrativa incoada.

4.- Que la falta de pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa con respecto al recurso de nulidad ejercido, hace que el acto impugnado se encuentre firme y, en consecuencia, el Contralor General de la República, de forma discrecional, puede aplicar indebidamente el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y continuar imponiendo sanciones a sus representados.

5.- Que sus patrocinados tienen conocimiento de que -por los mismos hechos por los cuales fueron sancionados con multa, y sin mediar un nuevo procedimiento administrativo que les permita exponer argumentos en su defensa- el Contralor General de la República, en un lapso perentorio, procedería a destituirlos de los cargos de legisladores principales del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta, así como a su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

6.- Que la posibilidad de que el Contralor General de la República destituya e inhabilite para el ejercicio de la función pública a un funcionario electo popularmente para cumplir una tarea por un período determinado, amenaza con violar el derecho a la defensa, al debido proceso y al sufragio pasivo. De igual forma, infringe el dispositivo constitucional referido a la revocatoria del mandato de los cargos de representación popular sólo mediante referendos y a la suspensión de los derechos políticos únicamente mediante sentencia judicial firme.

7.- Que el Contralor General de la República, de llegar a dictar el acto de destitución e inhabilitación política de los accionantes, vulneraría sus derechos al debido proceso y a la defensa, y desacataría la doctrina de interpretación constitucional establecida por esta Sala Constitucional en sentencia nº 1420 del 27 de julio de 2004, caso: Myriam Ramírez, al no concederle a sus representados ocasión para defenderse, en virtud de la falta de notificación oportuna de las decisiones tomadas, dado que se trata de sanciones complementarias, distintas a la multa ya impuesta, circunstancia que les impediría ejercer los controles judiciales pertinentes en forma tempestiva.

8.- Que la medida de destitución e inhabilitación que el Contralor General de la República tomaría en cualquier momento, atenta contra las garantías constitucionales de la legalidad de las penas y sanciones y de la prohibición de ser juzgados más de una vez por los mismos hechos, ya que tal actuación se fundamentaría en una norma sancionatoria en blanco que confiere al órgano contralor amplia discrecionalidad, lo cual está cuestionado por la doctrina y la jurisprudencia constitucionales, pues el supuesto de hecho generador de la consecuencia jurídica no está debidamente descrito; y además, se les impondría con base en los mismos hechos que les hicieron merecedores de la sanción de multa.

9.- Que la adopción por parte del Contralor General de la República de las medidas de destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública, previstas en el artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, constituyen una violación del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como una inobservancia del criterio adoptada por esta Sala en fallo nº 579 del 22 de marzo de 2002, caso: Alcalde del Municipio Antolín del Campo, pues no es posible utilizar la figura de la destitución típica de la sede administrativa, para hacer cesar en el ejercicio de sus cargos a los funcionarios electos popularmente, dado que, de acuerdo con el artículo 233 Constitucional, la destitución de éstos sólo es posible por sentencia judicial definitivamente firme.

10.- Que también existe amenaza de violación de los derechos políticos protegidos por los artículos 42 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que el Contralor General de la República pretende inhabilitar políticamente a los accionantes, cuando la única forma de imponer tal medida a un funcionario público electo popularmente, es mediante sentencia definitivamente firme dictada por un órgano judicial, y nunca a través de un acto administrativo.

11.- Que también resultan vulnerados el derecho al sufragio pasivo que resguardan los artículos 63 y 64 del Texto Fundamental, ya que los ciudadanos Ángel Rafael Ávila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez inscribieron sus candidaturas para postularse como candidatos a legisladores del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta, en las elecciones a celebrarse el próximo 31 de octubre de 2004, por lo que, al ser inhabilitados para el ejercicio de la función pública, los accionantes no podrían postularse como candidatos en los referidos comicios.

12.- Con fundamento de todo lo anterior, el apoderado judicial de los accionantes solicitó que se admita la acción de amparo incoada y, adicionalmente, requirió, como medida cautelar innominada, que esta Sala ordene al Contralor General de la República que se abstenga de dictar o ejecutar sanciones de destitución del cargo de legisladores del Consejo legislativo del Estado Nueva Esparta y de inhabilitar para el ejercicio de funciones públicas a los accionantes, hasta que se dicte sentencia sobre el fondo del presente juicio.

III

DE LA COMPETENCIA

Esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la declinatoria de competencia que hizo el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, a fin de que esta Sala Constitucional conozca de la acción de amparo interpuesta y, al respecto, observa que el mencionado órgano jurisdiccional fundamentó ésta en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, así como en la doctrina establecida por esta Sala Constitucional en sentencia nº 1/2000 del 20 de enero, caso: Emery Mata Millán, según la cual, corresponde a esta Sala conocer, en única instancia, de todas aquellas acciones de amparo que se intenten contra los altos funcionarios mencionados en el artículo 8 eiusdem.

Al respecto, es menester señalar que, efectivamente, en sentencia nº 1/200 del 20 de enero, caso: Emery Mata Millán, se precisó que a esta Sala le corresponde el conocimiento de las demandas de amparo ejercidas contra los altos funcionarios mencionados en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual, dispone lo que sigue:

“Artículo 8. La Corte Suprema de Justicia conocerá, en única instancia y mediante aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, en la sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de las acciones de amparo contra los hechos, actos y omisiones emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del Consejo Supremo Electoral y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República”.

Ahora bien, en virtud de la promulgación de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, es menester confrontar el régimen competencial dispuesto por esta Sala con las disposiciones de la mencionada ley orgánica y, en tal sentido, tenemos que el artículo 5.18 eiusdem estable que:

Artículo 5: Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

(...)

18. Conocer en primera y última instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos nacionales;

(...)

El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 y 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23...”.

Ahora bien, congruente con lo dispuesto tanto por la Ley del Tribunal Supremo de Justicia, como por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala resulta competente para conocer de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos nacionales. Ello así, visto que en el caso de autos la acción de amparo se interpuso contra el Contralor General de la República, el cual es un alto funcionario público nacional y que, además, se encuentra expresamente mencionado entre las autoridades a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Sala Constitucional acepta la competencia que le fue declinada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, para conocer, en única instancia, de la presente acción de amparo. Así se declara.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Declarada su competencia, la Sala pasa a decidir sobre la acción incoada, con fundamento en las consideraciones siguientes:

En el caso sub iudice, consta en autos que desde el 29 de septiembre de 2004, oportunidad en la que el abogado Alejandro Canónico Sarabia, apoderado judicial de los accionantes, solicitó a esta Sala que admitiese el amparo incoado y ratificó su solicitud de medida cautelar innominada, los accionantes no efectuaron ningún otro acto de procedimiento.

Así las cosas, se advierte que frente a tal inacción, la Sala, en sentencia n° 982/2001 del 6 de junio, caso: José Vicente Arenas Cáceres, precisó que la inactividad por seis (6) meses de la parte actora en el proceso de amparo, en la etapa de admisión o una vez acordada ésta, en la práctica de las notificaciones a que hubiere lugar o en la fijación de la oportunidad para celebrar la audiencia oral, por falta de impulso del accionante, ocasiona el abandono del trámite, con base en lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, con ello, la extinción de la instancia, siempre que la violación alegada no sea de eminente orden público o que no afecte las buenas costumbres.

Al respecto, en ese mismo fallo se afirmó que si el legislador ha estimado que, como consecuencia del carácter de urgencia que distingue al amparo, la tolerancia por más de seis meses de una situación que se entiende lesiva de derechos fundamentales entraña el consentimiento de la misma y, por tanto, la pérdida del derecho a obtener la protección acelerada y preferente por esa vía, resulta lógico deducir que, una vez iniciado el proceso, soportar una paralización de la causa sin impulsarla por un período semejante, equivale al abandono del trámite que había sido iniciado con el fin de hacer cesar aquella situación lesiva o amenazadora de derechos fundamentales. El criterio anterior, el cual tiene carácter vinculante, se publicó en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.252 del 2 de agosto de 2001, para que fuera aplicado a las causas que se encontraran paralizadas en las circunstancias expuestas, a partir de los treinta (30) días siguientes a dicha publicación.

Ahora bien, en el caso de autos, desde el 29 de septiembre de 2004, los accionantes no han realizado ninguna actuación que desvirtúe la presunción de abandono que revela su inactividad, por lo que resulta evidente que ha transcurrido con creces el lapso de seis (6) meses, antes aludido, lo cual, en principio, conllevaría a declarar terminado el procedimiento por abandono del trámite en la presente acción de amparo constitucional.

No obstante lo anterior, visto que el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, así como la doctrina antes referida, supedita tal declaratoria a la circunstancia de que la violación alegada no sea de eminente orden público o que no afecte las buenas costumbres, esta Sala, de seguidas, procederá a verificar dicha circunstancia y, al respecto, observa que, en anteriores oportunidades, se ha señalado que las violaciones que infringen el orden público y las buenas costumbres se dan cuando la infracción a los derechos constitucionales afecte a una parte de la colectividad o al interés general más allá de los intereses particulares de los accionantes, o cuando sean de tal magnitud que vulnere los principios que inspiran el ordenamiento jurídico. (Vid. sentencia nº 1419/2001 del 10 de agosto, caso: Gerardo Antonio Barrios Caldera).

Establecido lo precedente, la Sala analizará si las denuncias que sustentan la tutela constitucional solicitada involucran el orden público en los términos expuestos.

Al respecto, se observa que entre los derechos que señala el apoderado judicial de los accionantes como amenazados de violación se encuentra la garantía de la no suspensión del ejercicio de los derechos políticos sin sentencia judicial firme prevista en el artículo 42 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el derecho al sufragio reconocido por el artículo 63 eiusdem, cuya infracción se concretaría cuando el Contralor General de la República, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Nacional de Control Fiscal, proceda a destituir a los accionantes de sus respectivos cargos de legisladores del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta, así como, a inhabilitarlos para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años.

Ahora bien, el derecho positivizado en el artículo 63 del Texto Fundamental, no sólo puede ser concebido como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tiene capacidad de participar en cualquier acto comicial que se celebre para elegir a quienes desempeñaran cargos de representación popular o para participar en procesos referendarios; de manera más amplia, el derecho al sufragio debe ser entendido como el medio para concretar las condiciones jurídicas que permiten el ejercicio del derecho a la participación política, ya sea directamente o por medio de sus representantes elegidos, consagrado en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De este modo, el derecho al sufragio se encuentra comprendido dentro del derecho a la participación política, el cual, en los términos del artículo 5 eiusdem, constituye el corolario de la soberanía popular, la cual reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce, tanto directamente como indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público.

De este modo, existe una íntima conexión entre el derecho al sufragio en su aspecto pasivo, es decir, en el derecho a postularse para desempeñar cargos de elección popular, y el derecho a la participación política de los ciudadanos, en virtud de que la permanencia en los cargos de elección popular sin perturbaciones ilegítimas, también constituye una expresión de la soberanía popular en los términos establecido en el artículo 5 de la Constitución.

En tal sentido, esta Sala considera que las denuncias planteadas por los accionantes extienden sus efectos más allá de la esfera jurídico subjetiva de éstos, ya que, en virtud del origen popular del Poder Público, que en el caso de los legisladores de los Consejo Legislativos de los Estados deriva de un acto concreto de expresión de la voluntad popular (elecciones), la vulneración que resulte de privar ilegítimamente al representante de dicha representación o que interfiera en el ejercicio de tal función, también vulneraría el derecho a la participación política de los electores de la circunscripción comicial en la cual resultó electo y cuya representación parlamentaria ostenta. Por lo tanto, esta Sala, a pesar de haber verificado la inactividad procesal de los accionantes que conlleva a presumir la pérdida del interés con respecto a la tutela constitucional solicitada, se pronunciará sobre el fondo de la pretensión incoada en virtud de que las circunstancias fácticas del caso involucran al orden público constitucional. Así se decide.

Siendo así, respecto a la amenaza de infracción constitucional denunciada por el apoderado judicial de los accionantes, la cual se materializaría cuando el Contralor General de la República, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Nacional de Control Fiscal, destituya a los accionantes de sus respectivos cargos de legisladores del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta, y disponga su inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años, la Sala observa:

La norma legal en la cual, a decir de los accionantes, se fundamentaría la presunta amenaza de actuación del Contralor General de la República , establece lo siguiente:

“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubiere causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que se realicen los trámites pertinentes.

En aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o destinación.

Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de inhabilitados que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula” (Subrayado de la Sala).

Ahora bien, la acción de amparo constitucional no sólo tiene como finalidad la restitución de la situación constitucional infringida, sino que, también resulta idónea para evitar la concreción de infracciones próximas a ejecutarse, las cuales, indudablemente, vulneren derechos y garantías constitucionales. En este sentido, afirma Néstor Pedro Sagüés que “el amparo actúa, en principio, ante la transgresión de un derecho constitucional; pero también, en circunstancias excepcionales, cuando hubiera contra tal derecho una amenaza ilegal de tal magnitud que le pusiera en peligro efectivo e inminente. Por tanto, el amparo tiende a proteger no sólo el agravio presente, sino también prevenir toda lesión que resulte de indudable cometido; pero en este caso, debe existir más que una mera probabilidad, una verdadera certeza fundada del agravio” (Cfr. SAGÜÉS, Nestro Pedro; Acción de amparo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1995, pág. 114).

La amenaza es, entonces, una violación potencial que se presenta como inminente e inmediata. Además, ésta debe ser posible y realizable por el presunto agraviante, por lo que si no concurren dichas circunstancias, la situación jurídica que se denuncia amenazada no es susceptible de protección por vía de amparo, tal como lo prevé el artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Precisado lo anterior, en el caso sub iudice se observa que, mediante acto administrativo dictado por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, los accionantes fueron declarados responsables administrativamente y, en aplicación del artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, fueron sancionados, cada uno de ellos, con multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00).

Por otra parte, también se advierte que según lo dispuesto por el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en los casos en los cuales se haya declarado la responsabilidad administrativa de un funcionario público, corresponde al Contralor General de la República, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar la destitución del declarado responsable e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.

Ello así, vista las competencias atribuidas al Contralor General de la República por el artículo 105 de la ley que rige las funciones del aludido órgano del Poder Ciudadano, así como la actual situación jurídica de los accionantes (declarados responsables en lo administrativo), la cual se subsume en el supuesto de procedencia de las medidas de destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública previstas en el artículo 105 eiusdem, citado supra, esta Sala considera que las actuaciones atribuidas al Contralor General de la República de las cuales los accionantes denuncian las presuntas amenazas a sus derechos y garantías constitucionales, cuya materialización pretenden impedir por vía del presente amparo constitucional, resultan próximas, posibles y realizables por el presunto agraviante, en consecuencia, la pretensión incoada no se subsume en la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

En este estado, la Sala pasa a pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su jurisdicción y, a tal efecto, hace las siguientes consideraciones:

Esta Sala, en sentencia nº 2444/2004 del 20 de octubre, caso: Tulio Rafael Gudiño Chiraspo, en la oportunidad en la que resolvió una acción de amparo constitucional interpuesta contra una resolución dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se destituyó de su cargo a un legislador del Consejo Legislativo del Estado Bolívar y se le inhabilitó para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres años, preciso que:

“La destitución y la suspensión de un funcionario de un cargo de elección popular coliden con la normativa constitucional que estatuye que tales cargos pueden ser objetos de referendo revocatorio. Siendo ello así, al igual que con los cargos que tienen un régimen especial para la destitución, es ese el mecanismo para cuestionar la legitimidad de la actuación del representante popular, y las sanciones que sin duda alguna se le pudieran imponer con ocasión a ilícitos administrativos, civiles o disciplinarios, según el caso, encuentran su límite en esa circunstancias, sólo desvirtuable con ocasión al establecimiento de una responsabilidad penal.

Ciertamente, lo expuesto no desdice de las potestades de control fiscal que la Constitución le atribuye al Contralor General de la República, sólo que dichas potestades deben guardar una proporcionalidad no sólo con los hechos, sino además con la naturaleza popular de la investidura del cargo, pues, de lo contrario, existiría un grave riesgo de que se pierda el equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático. No se trata de irresponsabilidad, no. A lo que hace referencia la Sala es a la necesidad de que las consecuencias jurídicas que deriven de esa responsabilidad no rompan con el carácter representativo del gobierno” (subrayado de este fallo).

Posteriormente, mediante sentencia nº 2492/2004 del 28 de octubre, la Sala acordó la extensión de los efectos del fallo nº 2444/2004, antes referido, a los sujetos que se encuentren en una situación análoga a la resuelta en dicha causa, previa demostración de la identidad de circunstancias. Luego, mediante sentencia nº 174/2005 del 8 de marzo, la Sala declaró parcialmente con lugar la aclaratoria del fallo nº 2492/2004 del 28 de octubre, en los términos siguientes:

“En tal sentido, la sentencia N° 2444/2004 señaló que la destitución y la suspensión de un funcionario de un cargo de elección popular coliden con la normativa constitucional que estatuye que tales cargos pueden ser objeto de referendo revocatorio, porque existe un grave riesgo de que se pierda el equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático y se rompa el carácter representativo del sistema de gobierno; sin embargo, aunque ello proscribe la posibilidad que el Contralor General de la República destituya o suspenda a cualquier ciudadano que ejerza un cargo de representación popular, se aclaró que lo expuesto no conduce a la irresponsabilidad del gobernante, sino a la debida proporcionalidad que deben guardar las potestades de control fiscal que la Constitución le atribuye al Contralor General de la República, con los hechos y con la naturaleza popular de la investidura del cargo, esto es, al hecho de que las sanciones que se impongan con ocasión de ilícitos administrativos, civiles o disciplinarios, según el caso, encuentren límites en la condición de representante popular del sancionado.

La consecuencia práctica de este postulado es que la sanción impuesta no puede entorpecer las funciones del representante popular en el período para el cual fue electo -así los hechos que hayan originado la sanción se hubieran producido en ese período-, con la lógica excepción del establecimiento de una responsabilidad penal. Se trata, pues, de una sanción cuyos efectos deben comenzar a verificarse una vez vencido el período.

En el caso de autos aunque el acto administrativo accionado en amparo, y el de todos los representantes populares que demostraron encontrarse en la misma situación de hecho del accionante, resolvió `(...) la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (03) años, contados a partir de la notificación de [esa] Resolución (corchetes añadido), el mandato constitucional contenido en la sentencia N° 2444/2004 y en esta aclaratoria implica que la mencionada inhabilitación debe comenzar a surtir sus efectos legales una vez vencido el período para el cual fue electo el sancionado, o a partir de que cese efectivamente en el ejercicio de sus funciones con ocasión de las nuevas elecciones, lo cual, como es lógico, descarta cualquier posibilidad que éste opte a la reelección como consecuencia inmediata de esa inhabilitación. Por tanto, se declara en estos términos parcialmente con lugar la aclaratoria solicitada. Así se decide”.

Ahora bien, analizadas las circunstancia fácticas del precedente judicial antes referido, la Sala observa que en el presente caso, la situación jurídica de los accionantes difieren de aquellas que esta Sala tuteló a través de la decisión nº 2444/2004 del 20 de octubre, ya que en aquel caso, el accionante fue efectivamente sujeto de la aplicación de la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y, como consecuencia de ello, el Contralor General de la República, mediante acto administrativo expreso, procedió, efectivamente, a su destitución del cargo de legislador del Consejo Legislativo del Estado Bolívar y acordó su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de tres (3) años; mientras que en el caso de autos, se denuncia una presunta amenaza de lesión, por cuanto la actuación que se atribuye al Contralor General de la República, no se ha concretado. En este sentido, visto que la situación jurídica de los accionantes no es análoga a la que se resolvió mediante el fallo nº 2444/2004 del 20 de octubre, no es posible para esta Sala acordar la extensión de sus efectos a la situación jurídica de los ciudadanos Ángel Rafael Ávila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez. Así se decide.

Llegado a este punto, es menester indicar que esta Sala Constitucional, en sentencia nº 2444/2004 del 20 de octubre, antes referida -con respecto a la destitución o suspensión del ejercicio de un cargo de elección popular, como consecuencia de la imposición de sanciones con ocasión a ilícitos administrativo, civiles o disciplinarios- estableció lo siguiente:

Como fundamento del fallo citado, la Sala consideró que los derechos al sufragio activo y pasivo constituyen el eje del sistema democrático estatuido en la Constitución, y la posibilidad de que el mandato conferido se interrumpa de manera definitiva a través de una sanción de naturaleza administrativa, implicaría un grave riesgo de que se pierda el equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático.

Sin la intención de desdecir lo expresado en la prenombrada decisión, como ya lo apuntó la Sala en casos similares, el fondo de la controversia que se ventila a través del presente amparo, versa sobre un problema que atañe al orden público constitucional, el cual está referido al alcance de la potestad sancionatoria del Contralor General de la República con respecto a los funcionarios que ejercen cargos de elección popular, lo cual, justifica que, en esta oportunidad, la Sala profundice en el análisis de dicha situación a fin de precisar algunos aspectos que resultan determinantes para armonizar el ejercicio de las competencias que la Constitución confiere al mencionado órgano del Poder Ciudadano, con el ejercicio del derecho a la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de sus representantes elegidos y, de esta forma, garantizar la supremacía del orden constitucional.

Partiendo de la anterior consideración, es preciso recalcar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es un conjunto sistemático de valores, principios y normas racionalmente entrelazados, informados por una filosofía política determinada, según la cual se organizan los Poderes Públicos, se atribuyen competencias a los órganos del Estado y se fijan las metas de su actuación. Por ello, ninguno de sus preceptos debe considerarse de manera aislada, ni independiente de lo demás, ya que su sentido y alcance se encuentra conectado con los restantes preceptos constitucionales. De este modo, la interpretación intrasistemática de la Constitución obliga a entender sus normas en armonía, sin magnificar el sentido de algunos preceptos, ni minimizar el de otros, con el propósito de compatibilizarlos positivamente para garantizar su homogeneidad, cohesión y coherencia.

Desde esta perspectiva, la Sala procederá al análisis sistemático de los preceptos constitucionales que, por una parte, consagran la potestad sancionatoria de la Contraloría General de la República y, por la otra, los que establecen el régimen aplicable a los funcionarios de elección popular que ejercen la función legislativa y, en tal sentido, se advierte lo siguiente:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha establecido un sistema de controles entre los órganos del Poder Público que se expresa en la división horizontal del Poder Público Nacional en cinco ramas con funciones propias: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, según lo establecido en el artículo 136 eiusdem. En efecto, conforme al artículo 274 del Texto Fundamental, los órganos del Poder Ciudadano tienen como misión común, entre otras, el prevenir, investigar y sancionar los hechos que quebranten la ética pública y la moral administrativa, así como velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, del cumplimiento y la aplicación del principio de legalidad en toda la actividad del Estado. Como órgano del Poder Ciudadano, la Contraloría General de la República tiene como función primordial el controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como las operaciones relativas a los mismos, tal como lo dispone el artículo 287 de la Constitución.

Así pues, el cometido que el constituyente asignó a la Contraloría General de la República para cumplir con los fines del Estado, fue el procurar que la gestión y el gasto público se ajusten a la Constitución y a ley, mediante el establecimiento de un sistema de control fiscal, que implica, necesariamente, la imposición de correctivos y sanciones.

Por otra parte, el Estado despliega sus múltiples actividades a través de sus órganos, los cuales, en virtud de la ley, se encuentran investidos de potestades públicas que son ejercidas por personas naturales (funcionarios públicos), quienes responden individualmente por los ilícitos que llegasen a cometer en el ejercicio de sus cargos. Así, la responsabilidad que acarrea el ejercicio de la función pública puede ser civil, penal, administrativa y disciplinaria. Así pues, la actuación antijurídica de los funcionarios pueden acarrear su responsabilidad civil por hecho ilícito; responsabilidad penal en los casos en los cuales la conducta antijurídica se subsume en alguno de los tipos delictivos preestablecidos en la ley; o puede ser sancionado administrativamente, cuando se configura la hipótesis para que ésta se haga procedente.

Ahora bien, para hacer efectiva la responsabilidad individual de los sujetos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes esferas: disciplinaria, administrativa, civil o penal; resulta esencial el establecimiento de diversos sistemas de control que, por una parte, vigilen la actuación de los funcionarios y, por la otra, ordenen los correctivos e impongan las sanciones, puesto que, sin control, no hay responsabilidad y, en consecuencia, se haría nugatorio el precepto constitucional contenido en el artículo 139 de la Carta Magna que dispone la responsabilidad individual del ejercicio del Poder Público por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o de la ley.

He aquí que, para el cumplimiento de dicha finalidad, el numeral 3 del artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:

“Artículo 289. Son atribuciones de la Contraloría General de la República:

(...)

3. Inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas el sector público sometidos a su control; practicar fiscalizaciones, disponer el inicio de investigaciones sobre irregularidades contra el patrimonio público, así como dictar las medidas, imponer los reparos y aplicar las sanciones administrativas a que haya de conformidad con la ley” (Subrayado de la Sala).

Como lo prevé el precepto constitucional transcrito, a los efectos de materializar la responsabilidad administrativa, la Norma Fundamental atribuyó a la Contraloría General de la República competencia para disponer sobre el inicio de investigaciones, así como, para aplicar las sanciones administrativas a que haya lugar de conformidad con la ley.

El desarrollo legislativo de la potestad sancionadora que la Constitución atribuye a la Contraloría General de la República, se encuentra contenido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En tal sentido, el aludido precepto legal dispone:

“Artículo 93. Las potestades sancionatorias de los órganos de control serán ejercidas de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes, siguiendo el procedimiento establecido en esta Ley para la determinación de responsabilidades. Dicha potestad comprende las facultades para:

1. declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios, empleados y obreros que presten servicio en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, así como de los particulares que hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de dicha responsabilidad;

2. imponer multas en los supuestos contemplados en el artículo 94 de la presente Ley;

3. imponer las sanciones a que se refiere el artículo 105 de esta Ley” (Subrayado de la Sala).

Para determinar el alcance del ejercicio de la potestad sancionadora que tanto la Constitución como la ley atribuyen a la Contraloría General de la República, en aquellos casos en los cuales el sujeto pasivo de dicha potestad es un funcionario que ejerce un cargo de elección popular, es menester considerar lo siguiente:

Siendo la República Bolivariana de Venezuela un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia que se constituye en una democracia participativa, electiva, descentralizada, alternativa, responsable, pluralista y de mandatos revocables, según informa el artículo 6 del Texto Constitucional, resulta consustancial a ello que el Poder Público sea ejercido por ciudadanos que hayan recibido, por voluntad del pueblo, el encargo de hacerlo; a esta delegación del poder que reside intransferiblemente en el pueblo, se le denomina mandato representativo.

Así pues, los sujetos que ejercen la representación política de los ciudadanos en los diversos órganos legislativos en los ámbitos nacional, estatal y local (diputados, legisladores y concejales), constituyen instrumentos de los ciudadanos para ejercer su derecho de participación en los asuntos públicos por medio de sus representantes elegidos, consagrado en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Concebida así, la representación política es, ante todo, una creación normativa, una situación jurídica o cualidad que existe siempre que el Texto Fundamental la atribuya y con las responsabilidades y limitaciones que la ley impone. En consecuencia, es el ejercicio de esta representación popular la que le permite a los sujetos que la ostentan ejercer potestades públicas en nombre de un colectivo (soberanía popular) vinculado políticamente a una entidad territorial en particular (República, Estado o Municipio).

Por lo antes dicho, para establecer los límites del ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, con respecto a dichos sujetos, en virtud de que la pérdida de su investidura y la suspensión en el ejercicio del cargo sólo puede producirse por las causas establecidas en la Constitución y en la ley, resulta ineludible el análisis del régimen constitucional y legal aplicable a esta categoría de funcionarios públicos.

En tal sentido, tenemos que, de acuerdo con el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el régimen de los integrantes de los consejos legislativos de los Estados se regirán por la normas que la Constitución establece para los diputados de la Asamblea Nacional, en cuanto le sean aplicables, y dispone que la ley nacional regulará el régimen y el funcionamiento de los aludidos órganos legislativos.

Por su parte, la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados no contempla dentro de su articulado normas que expresamente regulen dicha situación. Sin embargo, del análisis sistemático de la dogmática constitucional referida a los legisladores de los consejos legislativos de los Estados, puede inferirse que el cese en el ejercicio de los mencionados cargos de elección popular puede darse por las siguientes circunstancias: 1) la finalización del mandato por el transcurso del tiempo, por haber finalizado el período de cuatro años previsto en el artículo 162 de la Constitución; 2) por muerte del titular del cargo; 3) por renuncia voluntaria (numeral 20 del artículo 187 de la Constitución, aplicable por remisión del artículo 162 eiusdem; 4) por renuncia presunta cuando el parlamentario acepta un cargo público de los no exceptuados por el artículo 7 de la Ley Orgánica de lo Consejos Legislativos de los Estados, siempre que no suponga dedicación exclusiva; 5) por inhabilitación judicial sobrevenida, ya sea por pérdida de la ciudadanía, por inhabilitación política por haber sido condenados por delitos durante el ejercicio de sus funciones u otros que afecten el patrimonio público, supuesto de inelegibilidad prevista en el artículo 65 de la Constitución; y, 6) por la revocatoria de su mandato en virtud del referendo previsto en el artículo 72 eiusdem.

Además de las causas que conllevan a la pérdida de la investidura como legislador, antes señaladas, del examen de las competencias que el artículo 187 del Texto Fundamental confiere a la Asamblea Nacional tenemos que entre éstas, el numeral 20 de la norma aludida, prevé la posibilidad de separación temporal de un diputado del ejercicio del cargo, es decir, que la Constitución admite la suspensión momentánea del ejercicio de los cargos de representación popular. Aunque el artículo 15 de la Ley Orgánica de la los Consejos Legislativos de los Estados no contemple expresamente dicha atribución dentro de las competencias de los órganos legislativos de los Estados, sin duda, tal posibilidad resultaría conforme a la Constitución en virtud de la aplicación supletoria del régimen establecido para los diputados de la Asamblea Nacional, previsto por el artículo 162 del Texto Fundamental.

Ahora bien, es importante hacer la distinción entre los efectos que tiene la suspensión de un funcionario de un cargo de elección popular que no tiene suplentes elegidos en los mismos comicios (como serían el Presidente de la República, los gobernadores de Estado y los alcaldes), de aquellos que si lo tienen, ya que las consecuencias jurídicas que derivan de dicha situación son diferentes.

En efecto, el numeral 5 del artículo 14 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política prevé para la elección de diputados nominales al Congreso de la República (hoy Asamblea Nacional) y a las Asambleas Legislativas (hoy Consejos Legislativos de los Estados) que “Cada organización política postulará tantos candidatos como cargos a elegir nominalmente en la circunscripción respectiva y dos (2) suplentes por cada uno (1) de ellos”. Por su parte, el artículo 15 eiusdem dispone para los candidatos a dichos cuerpos legislativos postulados por lista que “...una vez adjudicados los candidatos principales, se asignarán los suplentes en un número igual al doble de los principales, en el orden de lista”.

De este modo, el legislador dispuso la elección, en el mismo acto comicial, de el doble de suplentes por cada parlamentario principal, tanto para los elegidos por votación nominal como para los elegidos mediante listas. De manera que, las contingencias que pudieran afectar el desempeño individual en el cargo de la persona favorecida por la voluntad del soberano, no afecte, por una parte, el normal desarrollo de las funciones del órgano legislativo y, por la otra, la representación política de los ciudadanos.

Así pues, la suspensión temporal en el ejercicio del cargo de diputado, legislador o concejal, en ningún caso puede asimilarse a los efectos producidos por la pérdida de la investidura o asemejarse a las consecuencias que produciría la suspensión del ejercicio del cargo del Presidente de la República, los gobernadores de Estado o los alcaldes, por cuanto, cada uno de los diputados a la Asamblea Nacional y legisladores integrantes de los Consejos Legislativos cuentan con sus respectivos suplentes, los cuales, han sido igualmente elegidos por votación popular y, en consecuencia, también ostentan el mandato representativo de los ciudadanos. Por consiguiente, la suspensión pro tempore del ejercicio del cargo, de ninguna manera, menoscaba el derecho a la participación en los asuntos públicos de los ciudadanos por medio de sus representantes elegidos, previsto en el artículo 62 de la Norma Fundamental, ni implica riesgo alguno de pérdida del equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático.

Así pues, de acuerdo con el sistema electoral previsto para elegir a los integrantes de los órganos legislativos de los distintos niveles del Poder Público (nacional, estadal y municipal), en virtud de que tanto los principales como los suplentes incorporan una representatividad popular directa, dicha circunstancia supone que la sustitución de los principales por sus respectivos suplentes, no altera el nexo elección-representación que sustenta el carácter representativo de dichos cargos, ni afecta la relación derivada de la elección popular y, por consiguiente, tal sucesión tampoco menoscaba el derecho a la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de sus representantes elegidos.

Ahora bien, recientemente, la Sala, en sentencia nº 1056/2005 del 31 de mayo, en la oportunidad en la que resolvió la solicitud de aclaratoria de la sentencia nº 174/2005, planteada por la Contraloría General de la República, declaró que el Contralor General de la República puede imponer a los funcionarios de investidura popular las sanciones de multas, inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un máximo de quince años y suspensión temporal del ejercicio del cargo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses. En la aludida decisión se precisó lo siguiente:

“Teniendo en cuenta ello no es posible por vía de una sanción administrativa destituir a un funcionario de elección popular, por lo que la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos tiene que ser entendida como inhabilitación para ejercer en el futuro cualquier función pública, sea esta originada por concurso, designación o elección; no obstante, la Contraloría General de la República puede ejercer, en relación a este representante de elección popular, cualquiera de las otras sanciones administrativas que no impliquen la pérdida definitiva de su investidura. En consecuencia, puede imponer multas, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un máximo de quince años y la suspensión temporal del ejercicio del cargo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses.

En relación con esta última sanción, esta Sala admite la posibilidad de la suspensión temporal porque ella no implica la pérdida de la investidura, de manera que si la naturaleza de la actuación del funcionario que ha conllevado a la declaratoria de la responsabilidad administrativa es grave, puede procederse a la correspondiente suspensión temporal en el ejercicio del cargo, debiendo instarse inmediatamente al Ministerio Público para que ejerza las acciones judiciales que determinen su eventual responsabilidad penal por ilícitos contra el patrimonio público.

(..)

Como quiera, en consecuencia, que la sanción de suspensión del ejercicio del cargo implica, a su vez, la imposibilidad de ejercer los derechos políticos que le corresponden a su investidura, lo cual sólo es posible, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 380 del Código Orgánico Procesal Penal, cuando sean `cumplidos los trámites necesarios para el enjuiciamiento´; esta Sala considera que aquellos funcionarios de elección popular que se encuentren amparados por la institución del antejuicio de mérito; a saber: el Presidente de la República, los gobernadores de Estado y los integrantes de la Asamblea Nacional, no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, hasta tanto este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, declare que hay mérito para su enjuiciamiento. Los demás funcionarios de elección popular a nivel estadal o municipal, por no gozar de esta prerrogativa, podrán ser suspendidos con base en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal”.

Con fundamento en las razones expuestas y coherente con la doctrina de la Sala, referida a los límites en el ejercicio de la potestad de control que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela confiere al Contralor General de la República con respecto a los funcionarios de ejercen cargos de representación popular, esta Sala Constitucional, en virtud de que los accionantes ejercen cargos de elección popular (legisladores del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta), para los cuales también fueron elegidos por acto comicial sus respectivos suplentes, y visto igualmente que dichos funcionarios no se encuentran amparados por la prerrogativa procesal del antejuicio de mérito, esta Sala considera que la eventual imposición por parte del Contralor General de la República de las sanciones administrativas que no impliquen la pérdida definitiva de su investidura, tales como, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un máximo de quince años y la suspensión temporal del ejercicio del cargo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses, no constituirían infracción constitucional alguna.

En virtud de lo antes expuesto, visto que, con excepción de la medida de destitución, la imposición de la sanción de suspensión del ejercicio del cargo por un período no mayor a veinticuatro (24) meses y la correspondiente inhabilitación del ejercicio del cargo, a aquellos funcionario de elección popular, son producto del ejercicio de las competencias que la Constitución y la ley confieren al Contralor General de la República, las cuales constituyen uno de los ejes en los cuales se sustenta el Estado democrático y social de Derecho y de Justicia que propugna el artículo 2 de la Constitución, el cual tiene en la responsabilidad individual en el ejercicio de la función pública uno de sus valores fundamentales, esta Sala Constitucional juzga que, en caso de producirse dichas actuaciones, éstas no infringirían los derechos y garantías constitucionales denunciadas como amenazadas de lesión por los accionantes, en tal sentido, esta Sala juzga improcedente in limine litis el amparo constitucional solicitado. Así se decide.

DECISIÓN

De acuerdo con la motivación expuesta, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara IMPROCEDENTE in limine litis la acción de amparo constitucional incoada por el abogado Alejandro Canónico Sarabia, en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos Ángel Rafael Ávila, Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez, contra el Contralor General de la República.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de julio dos mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 04-2534

El Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz discrepa de la mayoría sentenciadora respecto del fallo que antecede por las siguientes razones:

Afirmó la Sala en esta oportunidad que:

“Sin la intención de desdecir lo expresado en la prenombrada decisión [se refiere a la sentencia n° 2444/2004 con respecto a la destitución o suspensión del ejercicio de un cargo de elección popular como consecuencia de la imposición de sanciones con ocasión de ilícitos administrativos, civiles o disciplinarios], como ya lo apuntó la Sala en casos similares, el fondo de la controversia que se ventila a través del presente amparo, versa sobre un problema que atañe al orden público constitucional, el cual está referido al alcance de la potestad sancionatoria del Contralor General de la República con respecto a los funcionarios que ejercen cargos de elección popular, lo cual, justifica que, en esta oportunidad, la Sala profundice en el análisis de dicha situación a fin de precisar algunos aspectos que resultan determinantes para armonizar el ejercicio de las competencias que la Constitución confiere al mencionado órgano del Poder Ciudadano, con el ejercicio del derecho a la participación de lo ciudadanos en los asuntos públicos a través de sus representantes elegidos y, de esta forma, garantizar la supremacía del orden constitucional.”

En el desarrollo de esa profundización, sin embargo, en criterio del disidente, la Sala sí desdijo los criterios que había mantenido en sus sentencias anteriores y, con ello, modificó su criterio en forma atentatoria contra la seguridad jurídica y apartada de los principios constitucionales cuya protección se había logrado a través de los precedentes que se abandonaron, atañederos a la participación política.

En efecto, en sentencia n° 2444 de 20 de octubre de 2004, cuyos criterios la Sala quiso profundizar en esta oportunidad, se estableció con claridad:

Con ocasión de una solicitud de aclaratoria, a su vez de otra aclaratoria de la decisión que se citó, ya esta Sala empezó a volver sobre sus pasos en detrimento de la cosa juzgada, lo cual motivó un voto salvado de este disidente en los siguientes términos:

“La sentencia de la que se discrepa, con ocasión de una solicitud de aclaratoria que declaró inadmisible, pronunció que, si bien ‘no es posible por vía de una sanción administrativa destituir a un funcionario de elección popular’, ‘sí admite la posibilidad de la suspensión temporal porque ella no implica la pérdida de la investidura’.

(…)

El voto salvante observa que, si bien no objeta el razonamiento que se hizo respecto al punto en cuestión, el mismo contradice, en forma insalvable, las sentencias que la preceden y con ocasión de las cuales se dictó

Como se desprende de la simple lectura de los textos que anteceden, los actos decisorios que se comentan no hicieron distinción alguna entre destitución y suspensión, que siempre se mencionan juntas.

En todo caso, es evidente que una suspensión de dos tercios de un período (2 años de 3), equivaldría, en la casi totalidad de los casos, a una destitución, en violación ‘de la proporcionalidad no sólo con los hechos, sino además con la naturaleza popular de la investidura del cargo’.

Con fundamento en las consideraciones que preceden, quien discrepa del criterio mayoritario estima que la Sala estaba impedida de modificar sus decisiones anteriores con ocasión de una aclaratoria; ello resulta atentatorio contra la seguridad jurídica en cuanto altera la cosa juzgada.”

En el fallo que precede, la mayoría sentenciadora pretendió hallar el fundamento constitucional para el viraje de criterio a que se ha hecho referencia en la circunstancia de que no se lesionaría el derecho a la participación política de los ciudadanos a través de sus representantes electos en cuerpos deliberantes (Asamblea nacional, Consejos Legislativos Concejos Municipales) con la suspensión de estos funcionarios por parte de la Contraloría General de la República, por cuanto éstos serían sustituidos, mientras cumpliesen la sanción, por sus suplentes, que también habrían sido elegidos por los mismos electores en el mismo acto comicial, es decir, compartirían la legitimación política porque “también ostentan el mandato representativo de los ciudadanos”. Así, concluyó al respecto la mayoría que:

“…, la suspensión pro tempore del ejercicio del cargo, de ninguna manera, menoscaba el derecho a la participación en los asuntos públicos de los ciudadanos por medio de sus representantes elegidos, previsto en el artículo 62 de la Norma Fundamental, ni implica riesgo alguno de pérdida del equilibrio en el sistema de peso y contrapeso al que responde nuestro esquema democrático.”

Tal conclusión no puede ser compartida por el salvante por dos razones. En primer lugar, porque es inconsistente en sí misma, ya que puede ser esgrimida, en idénticos términos, para la justificación de la destitución de funcionarios de elección popular, que ha sido categóricamente rechazada por inconstitucional en cuanto distorsiona el sistema democrático que diseñó el constituyente, que ahora no es ya representativo sino participativo, de modo que debe ofrecer la mayor garantía de respeto a la voluntad del elector y del ciudadano en general, más allá de la de sus representantes o mandatarios. Es por ello que la forma natural de remoción de los funcionarios de elección popular, tal como lo había dejado asentado esta Sala con la mayor claridad, es el referéndum y la no reelección, en su caso, salvo, por su puesto, el ámbito de aplicación del derecho penal y las causales de inelegibilidad.

En segundo lugar porque parte de la falacia, dentro de un sistema de elección predominantemente uninominal, de que los electores eligen a los suplentes, aunque es indudable que votan por ellos. Como es sabido, el sistema de elección uninominal para los cuerpos legisladores es un conquista reciente de nuestro sistema electoral y pone el acento en el candidato principal; rara vez los electores conocen siquiera el nombre de los suplentes ni aún el de los candidatos que se eligen por lista, por lo que mal pueda sostenerse que no se atenta contra el derecho a la participación de los electores con la remoción del funcionario a quien eligieron mayoritariamente porque éste será sustituido por el suplente en quien depositaron igual confianza, lo cual es, obviamente, muy distinto a la circunstancia de que, formalmente, el origen del mandato de principal y suplente sea el mismo proceso comicial, como es evidente.

En los términos que anteceden y en los del voto salvado que se citó, el cual se reitera en esta ocasión, queda expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

…/

…

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Disidente

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

FRANCISCO A. CARRASQUERO LÓPEZ

…/

…

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

ARCADIO DELGADO ROSALES

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar.

Exp. 04-2534