SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO

 

Mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2002, los abogados Alberto José Freites Deffit y Marianella Moreira Maldonado, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 95.006 y 95.279, respectivamente, actuando en nombre y representación de AGENCIA DE LOTERÍA FREISAN C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas, e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 8 de marzo de 1995, anotada bajo el n° 69, Tomo 53-A-Pro, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con base en lo dispuesto por los artículos 334, último aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra el Anexo 2 de la ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN Y ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL PLAN DE DESARROLLO URBANO LOCAL DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio nº Extraordinario, del 24 de octubre de 2001, contentivo de la “Lista de Actividades Económicas” reguladas por la referida normativa municipal.

 

Mediante auto del 24 de septiembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió el recurso interpuesto y, conforme a lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó la notificación por oficio a los ciudadanos Alcalde del Municipio Los Salias del Estado Miranda, Fiscal General de la República, asimismo, y de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ordenó la notificación por oficio al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Los Salias del Estado Miranda. Por último, ordenó el emplazamiento a los interesados mediante cartel a publicar en un diario de circulación en la ciudad de Caracas.

 

En la misma oportunidad, en respuesta a la solicitud de amparo cautelar presentada por los recurrentes, de conformidad con el criterio establecido por la Sala en su decisión número 88/2000, del 14 de marzo, caso: Ducharme de Venezuela C.A., el Juzgado de Sustanciación acordó abrir cuaderno separado para tramitar dicha petición y remitir el expediente a la Sala, a fin de que fuera dictada la decisión correspondiente. 

 

El 2 de octubre de 2002 se recibió el expediente en la Sala Constitucional, a fin de que fuera dictada la decisión respectiva, y en la misma oportunidad se designó ponente al Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

 

Siendo la oportunidad de pronunciarse sobre la solicitud de amparo cautelar formulada por los apoderados judiciales de la recurrente, pasa esta Sala a dictar decisión en tal sentido, con base en las siguientes consideraciones:

 

I

ALEGATOS DE LA RECURRENTE

 

El 2 de septiembre de 2002, los abogados Alberto José Freites Deffit y Marianella Moreira Maldonado, en su carácter de apoderados judiciales de Agencia de Lotería Freisan C.A., acumularon de forma accesoria al recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto en la misma fecha contra el Anexo 2 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda, contentivo de la “Lista de Actividades Económicas” reguladas por la referida normativa municipal, solicitud de amparo cautelar con base en las razones de hecho y de derecho que de seguidas se resumen:

 

1.- Que el 18 de marzo de 2002, la Directora de Hacienda Municipal del Municipio Los Salias del Estado Miranda entregó comunicación, con fecha del 15 de febrero de 2002, a la Agencia de Lotería Freisan C.A. en la cual le manifestó que debía acatar lo establecido en los artículos 12, 18, 47 y 48 de la Ordenanza de Impuestos sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar del Municipio Los Salias del Estado Miranda, y que no debía ejercer ninguna actividad económica hasta obtener la respectiva patente de industria y comercio, situación que dio lugar a la tramitación de un procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con el cierre del establecimiento comercial de la actora, pero no sólo por no tener la patente antes indicada, sino por violar la zonificación contemplada en la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda.    

 

2.- Que a propósito de los vicios fue tramitado dicho procedimiento sancionatorio, con vulneración de los derechos y garantías constitucionales de la sociedad recurrente, se interpuso un recurso de nulidad contra el acto de cierre de Agencia de Lotería Freisan C.A., contenido en la Resolución n° H-060/02, el cual fue conocido por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital el cual decretó mandamiento de amparo cautelar el 3 de junio de 2002, ante lo cual, el 25 de junio del mismo año, el Alcalde del Municipio Los Salias revocó por inconstitucional el acto impugnado y declaró la nulidad absoluta de las actuaciones que llevaron a que tal acto fuera dictado, decisión ésta que si bien originó la terminación del juicio de nulidad por decaimiento del objeto, también dejó abierta la posibilidad de que se inicie un nuevo procedimiento sancionatorio en contra de la recurrente, pero esta vez por incumplir con la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda.       

 

3.- Que la Lista de Actividades Económicas contenida en el Anexo 2 de la Ordenanza recurrida menoscaba el libre ejercicio de la actividad económica a la que se dedica la Agencia de Lotería Freisan C.A., protegido por el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, e infringe la prohibición de discriminaciones contemplada en el artículo 21 del mismo Texto Constitucional, al prohibir que en la zona donde la recurrente tiene su sede social se realicen actividades mercantiles vinculadas con la venta de boletos de lotería y juegos de azar, y al permitir, al mismo tiempo, la aplicación de sanciones por parte de la Administración Tributaria Municipal sólo a la sociedad mercantil recurrente y no a otras que desarrollan en el pueblo de San Antonio de Los Altos la misma actividad económica que aquella efectúa.

 

4.- Que existe un riego inminente de que la Dirección de Hacienda Municipal, a instancia del Alcalde del Municipio Los Salias del Estado Miranda, de inicio a nuevos procedimientos administrativos sancionatorios tendientes a imponer nuevas sanciones a la Agencia de Lotería Freisan C.A., bajo el alegato de que la Ordenanza impugnada no permite que en la zona donde está ubicado dicho establecimiento comercial funcionen agencias de lotería, con lo cual no sólo se lesionarían los derechos constitucionales antes indicados, sino también podrían producir daños patrimoniales a la recurrente, con fundamento en una normativa que –a su juicio- está viciada de nulidad absoluta, todo ello con el fin de permitir la consolidación de un monopolio en el desarrollo de la actividad económica vinculada con las Loterías con la tutela de la Alcaldía antes mencionada.

 

4.- Por las razones antes expuestas, los apoderados judiciales de Agencia de Lotería Freisan C.A solicitaron: a) la suspensión temporal de los efectos del acto impugnado (Anexo 2 “Lista de Actividades Comerciales” de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda), hasta tanto sea resuelta la pretensión de nulidad interpuesta en forma principal, b) la suspensión temporal de cualquier procedimiento administrativo sancionatorio iniciado contra Agencia de Lotería Freisan C.A. que tenga por causa el cambio de zonificación contenido en el acto impugnado.                                                

 

II

DE LA COMPETENCIA

 

En el presente caso, ha sido interpuesto por los representantes judiciales de Agencia de Lotería Freisan C.A. recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, de manera parcial, conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra el Anexo 2 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio nº Extraordinario, del 24 de octubre de 2001, contentivo de la “Lista de Actividades Económicas” reguladas por la referida normativa municipal.

 

Respecto de la impugnación por razones de inconstitucionalidad, vista la supuesta colisión de las normas recurridas con las disposiciones contenidas en los artículos 21, 25, 112 y 113 de la vigente Constitución, siendo que la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las Ordenanzas Municipales que coliden con cualquiera de las normas previstas en el Texto Constitucional, en tanto norma suprema y fundamento de todo el ordenamiento jurídico (artículo 7), corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo con el artículo 336, numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal y como lo aclarara desde su decisión n° 928/2002, del 15 de mayo, y lo reiterara en su fallo n° 3241/2002, del 12 de diciembre, la misma resulta competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto por la supuesta vulneración de las normas constitucionales señaladas con anterioridad, así como para conocer y decidir acerca de la pretensión de amparo acumulada de manera accesoria. Así se declara.

 

En cuanto a la impugnación por razones de ilegalidad del Anexo 2 “Lista de Actividades Comerciales” de la Ordenanza antes referida, por la supuesta colisión del mismo con las disposiciones contenidas en los artículos 38, 45 y 46 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, la Sala considera necesario aclarar que no existe en nuestro ordenamiento jurídico una acción de ilegalidad contra leyes municipales que coliden con lo establecido en leyes nacionales o en leyes estadales, ya que todas ellas tienen, conforme lo indican los numerales 1 y 2 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el mismo rango dentro de la escala de las fuentes del Derecho en Venezuela, por ser todas de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.

 

En vista de ello, estima la Sala que el denunciado conflicto entre normas de rango legal debió ser planteado ante este Máximo Tribunal, si cumplía con los extremos necesarios para ello, mediante el ejercicio del recurso de colisión de normas legales, previsto en el artículo 336, numeral 8, de la Constitución de 1999, a fin de ser tramitado mediante el procedimiento adoptado por esta Sala en su decisión n° 889/2001, 31 de mayo, caso: Carlos Brender. Por tanto, la Sala se abstiene de emitir pronunciamiento alguno con respecto de la solicitud de declaratoria de ilegalidad del Anexo 2 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda, dado que, como se indicó, tal petición no encuentra fundamento en el ordenamiento jurídico vigente. Así también se declara.

 

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

 

Corresponde a esta Sala Constitucional pronunciarse respecto de la solicitud de amparo cautelar presentada de manera accesoria a la pretensión de nulidad deducida en forma principal en la presente causa, lo cual pasa a hacer en los términos siguientes:

 

De manera preliminar, es necesario indicar en relación con la solicitud de amparo cautelar formulada por los apoderados judiciales de la recurrente, que desde su decisión n° 2.747/2001, del 19 de diciembre, caso: Nulidad de los Decretos de la Ley Habilitante, esta Sala Constitucional acogió el criterio de la anterior Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, contenido en sus sentencias del 28 y 29 de julio 1969 (cfr. Gaceta Forense, n° 65, 1969, pp. 102, 103, 113 y 116), en las cuales sostuvo que la suspensión erga omnes de la vigencia de la ley u ordenanza impugnada por motivos de inconstitucionalidad no podía obtenerse por vía de pronunciamiento previo, “pues ello conduciría a la situación anormal, de que bastaría impugnar ante la Corte, por inconstitucional, un acto legislativo, debidamente promulgado, concretamente una ley, para obtener (...) la suspensión de su vigencia, con grave mengua de las facultades que al órgano legislativo correspondiente”. (Cfr. Allan R. Brewer-Carías, El control de la constitucionalidad de los actos estatales, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1977, pp. 164,166).

 

Como ha sido advertido con anterioridad, la acción de amparo constitucional, aun cuando es ejercida bajo la modalidad de tutela cautelar constitucional, tiene por causa obtener una respuesta inmediata por parte de los órganos jurisdiccionales frente a una actividad pública o privada causante de amenazas o lesiones a derechos o garantías constitucionales cuyo restablecimiento sólo es posible, dado la gravedad de las circunstancias denunciadas, a través de un procedimiento breve y expedito como el previsto en el artículo 27 de la Norma Fundamental; en cambio la acción de inconstitucionalidad, tiene por objeto ejercer el control jurisdiccional sobre los actos de rango legal de los órganos y entes que ejercen el Poder Público, a fin de garantizar “su adecuación a las disposiciones constitucionales, tanto de organización, como de aquellas atributivas de potestades o competencias para actuar” (Cfr. Humberto Briceño León, La Acción de Inconstitucionalidad en Venezuela, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1989, p. 72), lo cual supone un análisis más complejo, que implica, en la mayoría de los casos, la evaluación previa de la conformidad de la norma o acto impugnado con normas constitucionales como las antes referidas (atributivas de competencias, de organización, etc) de cuya vulneración depende la amenaza o lesión a los derechos o garantías constitucionales que se denuncian como conculcados.   

 

Por ello, la Sala, en ejercicio de su prudente arbitrio como Juez constitucional, luego de analizar los alegatos esgrimidos por los apoderados judiciales de Agencia de Lotería Freisan C.A., y de advertir que acordar la solicitud de amparo cautelar formulada (cuyo objeto es obtener una decisión judicial de suspensión anticipada de la normativa impugnada) supondría emitir un pronunciamiento previo sobre la nulidad requerida, sin el debido análisis de los elementos que cursan en autos y de los que serán aportados en el procedimiento de nulidad, los cuales en definitiva serán los que permitan determinar en la definitiva la conformidad o no con la Constitución del Anexo 2 de la Ordenanza impugnada de manera parcial, declara que no ha lugar a la solicitud de amparo cautelar formulada en la presente causa. Así se decide.

 

IV

DECISIÓN

 

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

 

1°- COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por los abogados Alberto José Freites Deffit y Marianella Moreira Maldonado, en su carácter de apoderadas judiciales de Agencia de Lotería Freisan C.A., contra el Anexo 2 de la Ordenanza de Zonificación y Ordenación Urbanística del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Los Salias del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio nº Extraordinario, del 24 de octubre de 2001, contentivo de la “Lista de Actividades Económicas” reguladas por la referida normativa municipal.

 

2°- Que NO HA LUGAR a la solicitud de amparo cautelar formulada por los abogados Alberto José Freites Deffit y Marianella Moreira Maldonado, en su carácter de apoderadas judiciales de Agencia de Lotería Freisan C.A..

 

3°- ORDENA continuar la tramitación del presente procedimiento, por lo que remite la presente causa al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional.

 

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

 

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de  junio  dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

 

El Presidente,

 

 

 

 

IVÁN RINCÓN URDANETA                                                               

                                                                                            El Vicepresidente,

 

 

 

 

 

                                                                                    JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA                   JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO                                                                                               Ponente    

 

 

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 

El Secretario,

 

 

 

 

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

 

 

JMDO/ns

Exp. n° 02-2126.