SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA

El 6 de noviembre de 2003, esta Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad en que incurrió la Asamblea Nacional al no dictar, dentro del plazo fijado por el Texto Fundamental, una ley que regule el régimen municipal. En tal virtud, le concedió tres meses, a partir de la notificación del fallo, para preparar, discutir y sancionar “una ley sobre régimen municipal que se adapte a las previsiones del Capítulo IV del Título IV de la Constitución”.

Consta en autos que la notificación del referido fallo se hizo a la Asamblea Nacional el día 17 de noviembre de 2003, por lo que esta Sala, una vez transcurridos los tres meses de plazo, declara lo siguiente:

En la referida decisión del 6 de noviembre de 2003 esta Sala señaló que “el poder constitucionalmente reconocido a los Municipios no puede quedar en suspenso indefinido a causa de la inactividad de la Asamblea Nacional, pues ello sería desconocer la vigencia misma de la Carta Magna”, razón que conduce a afirmar que “esta Sala, como garante de su respeto, está facultada para ordenar medidas tendientes a la resolución del problema”.

Se basó la Sala en el artículo 336, numeral 7 de la Constitución, conforme al cual esta Sala tiene entre sus competencias “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

En esa oportunidad la Sala destacó la gran relevancia –no sólo por ser innovadora entre nosotros- de la disposición transcrita, pues completa el sistema de defensa del Texto Fundamental, con intención de abarcar no sólo las violaciones producto de la acción -únicas controlables en un régimen tradicional- sino también aquéllas que surgen de la inactividad.

Con fundamento en esa disposición, entonces, la Sala declaró la inconstitucionalidad de la omisión de la Asamblea Nacional y le fijó un plazo de tres meses para sancionar la ley. Esos tres meses constituían, a juicio de la Sala, un plazo prudencial, tomando en cuenta tanto el retraso considerable del Parlamento en dictar la ley, como el avance que ese mismo órgano manifestó tener en cuanto a la preparación y discusión de un proyecto.

Sin embargo, es el caso que la Asamblea Nacional incumplió el plazo concedido, razón que obliga a la Sala a pronunciarse sobre el particular y establecer las consecuencias que de ello se derivan.

Al respecto observa:

La omisión en la sanción de textos legales presenta una complejidad especial para la jurisdicción constitucional, pues difícilmente puede la Sala suplirla en su totalidad. La Sala está facultada para proporcionar soluciones a aspectos concretos, incluso por medio de la adopción de reglas generales que ocupen temporalmente el lugar de las normas ausentes, pero no para corregir por completo la inactividad del legislador y dictar las normas que se requieran.

Un caso como el de autos lo pone de manifiesto: la Sala está en incapacidad –jurídica y técnicamente- para preparar todo el conjunto de disposiciones que deben regir la materia municipal venezolana. Es constitucionalmente imposible incluso para esta Sala, pese a su amplia competencia constitucional, trasformarse en legislador y proporcionar a la colectividad las normas que exige. De hacerlo, desatendería su misión y trastocaría su naturaleza. Sí es posible, en cambio, a fin de solucionar casos concretos, que la Sala indique ciertas reglas que regirán para ese caso, con el único propósito de dar solución a controversias concretas.

En consecuencia, ante un caso como el de autos la Sala debe adoptar dos decisiones: una referente a la omisión de ley; otra para resolver el caso concreto que dio lugar al conflicto, que no es otro que la posibilidad de dictar una ley de división político-territorial que cree nuevos Municipios.

En relación con ambos aspectos la Sala establece lo siguiente:

1) Sobre la omisión de sanción de una ley que regule el Poder Público Municipal:

La omisión de la ley –Ley Orgánica del Poder Municipal, en la denominación con que fue aprobado el proyecto en la primera discusión en la Asamblea Nacional- debe dar lugar a una reiteración de la orden de esta Sala, apremiándole para que proceda con prontitud a la segunda discusión y a la sanción del texto legal, el cual deberá responder a las exigencias constitucionalmente establecidas.

Según lo expuesto, nada más puede hacer la Sala, toda vez que no es posible para ella dictar las normas que el Parlamento ha debido aprobar. Se trata, sin embargo, de un asunto que reclama la mayor censura por parte de este Tribunal Supremo, garante del cumplimiento del Derecho. No es aceptable, ni jurídica ni políticamente, que la Asamblea Nacional desatienda una obligación constitucional tan clara como la de sancionar la ley que es objeto del debate en esta causa.

La propia Asamblea Nacional ha reconocido tanto su obligación como la trascendencia de la regulación que de ella se espera. Lo hizo en el informe que presentó a esta Sala el 10 de julio de 2003 –solicitado por el fallo del 27 de mayo de ese año-, en el que intentó excusarse con diferentes argumentos, todos rechazados por la Sala. Bien pudo la Sala declarar la inconstitucionalidad de la omisión en el propio fallo del 27 de mayo, pero prefirió no hacerlo, en parte debido a que la acción en la que se verificó la inactividad parlamentaria era una de interpretación y no la concretamente dirigida contra las omisiones. La Sala optó, entonces, por concederle diez días de plazo a la Asamblea Nacional para que informase las razones por las que no se había dictado la ley.

Es decir, es en realidad desde mayo de 2003 –y no desde noviembre- que la Asamblea Nacional está al tanto de que esta Sala ha entendido que incurrió en violación del Derecho al no dictar la ley sobre el régimen de los municipios. Presentó un informe de pretendida justificación, no aceptado por la Sala, que llevó a la declaratoria formal de la inconstitucionalidad el 6 de noviembre del pasado año, mediante fallo notificado el 17 de ese mes. Así, si bien técnicamente es esta última fecha la que debe tomarse como inicio del plazo, lo cierto es que desde meses antes la Asamblea Nacional conoce el criterio de la Sala y no adoptó medidas para apresurar su ritmo y sancionar la ley.

La desobediencia de la Asamblea Nacional no tiene sanción jurídica directa en la Constitución, pero sí podría dar lugar a eventuales declaratorias de responsabilidad. Ahora, incluso sin sanción, la Asamblea Nacional se halla obligada a apegarse a las decisiones del Máximo Tribunal, al ser ello uno de los postulados centrales de régimen constitucional. No es dable a los órganos del Poder Público obviar la satisfacción de sus deberes, pues se atenta así contra una de las bases del Estado y, en casos como el presente, se genera un indeseado conflicto entre órganos, carente de otra resolución que no sea la voluntad política.

El Estado se mantiene no sólo por mecanismos jurídicos, sino que se requiere toda la disposición política para alcanzar ciertos propósitos constitucionales. De nada valdrían continuas declaratorias de incumplimiento por parte de esta Sala, si la Asamblea Nacional, escudada en que el Tribunal Supremo no se convierte en legislador –más que para adoptar reglas concretas y temporales-, permaneciera en constante inactividad.

La Sala exhorta a la Asamblea Nacional a que satisfaga su obligación, en consonancia con la voluntad expresada pero no materializada en el informe que consta en autos, y sancione con prontitud la ley que se le exige.

2) Sobre el poder de los Estados para crear nuevas entidades locales:

Ha dejado claramente establecido la Sala que no puede dictar (por sí misma) una sentencia que sustituya la ley sobre régimen municipal, pero que sí puede resolver el caso concreto adoptando las reglas que sean necesarias. En este caso, no es posible permitir que la inactividad del legislador se convierta en impedimento para el ejercicio de los poderes que constitucionalmente tienen atribuidos los otros órganos estatales.

Esta Sala reconoció –en su fallo del 27 de mayo de 2003, primero en esta causa, por el cual se interpretó la Constitución en lo relativo a la creación de municipios- que la Ley Orgánica de Régimen Municipal se encuentra vigente, salvo previsión especial en sentido contrario. Precisamente, sostuvo la Sala, es lo que ocurre con la Disposición Transitoria Cuarta, número 7, de la Constitución, que limitó el poder de los Estados, ejercitable por sus Consejos Legislativos, de manera que se les impide organizar su territorio mientras la Asamblea Nacional no sancione una ley general sobre el régimen municipal.

Esa disposición constitucional –interpretada por esta Sala- tiene explicación y así se destacó en el fallo del 27 de mayo de 2003: que, sin negar la autonomía estadal y municipal en muy variados aspectos, la organización local está atribuida al Poder Nacional, al menos en su regulación fundamental, por lo que se hace necesaria una ley nacional adaptada a la nueva Constitución que sirva de marco regulatorio a los Estados y Municipios. No puede perderse de vista que la actual Constitución prevé un régimen municipal que presenta considerables cambios en relación con el contemplado por la de 1961, que fue el sustento de la actual Ley, en vigor desde 1989 y que debe ser prontamente sustituida.

Fue la razón expuesta lo que hizo entender a la Sala que carece de sentido que los Estados, que luego deben de todas formas sujetarse al legislador nacional en lo relacionado con la materia organizativa, actúen con base en textos que fueron concebidos para dar desarrollo a una realidad distinta, cuando lo cierto es que la Asamblea Nacional está obligada a sancionar una ley que debe ser en muchos aspectos diferente de la actual.

La creación de nuevas entidades locales no es asunto de poca importancia. Por el contrario, debe estar rodeada de garantías, pues esas entidades son el centro del poder local, el más cercano a los ciudadanos y el encargado de velar por los servicios básicos. No en balde la actual Ley Orgánica de Régimen Municipal prevé varias condiciones de estricto cumplimiento para el surgimiento de municipios, todos guiados por la necesidad de dar efectiva satisfacción a los servicios colectivos.

La Sala partió de la intención del Constituyente: si el Texto Fundamental de 1999 se basa en una nueva concepción del régimen local, parecería inapropiado permitir el nacimiento de nuevas entidades que, tal vez, luego no respondan a las disposiciones del legislador nacional. La gravedad de la cuestión exigió, pues, la suspensión temporal del poder estadal para dividir su territorio.

Sin embargo, la reiterada inactividad de la Asamblea Nacional ha causado un trastorno grave, sin duda no querido por el Constituyente, que le concedió apenas un año para dictar la ley sobre régimen municipal. Su conducta ha hecho que una suspensión temporal del poder organizativo estadal se esté perpetuando, en posible desmedro de los propios intereses locales. Ya lo había advertido la Sala en su fallo del 27 de mayo de 2003, en el que se leen las siguientes frases: “la prohibición a los Estados para ejercer su poder constitucional a organizarse territorialmente debe encontrar rápido fin”; “la transitoriedad no debe extenderse más allá de lo que la prudencia exige”; y “la omisión de la Asamblea Nacional (...) en casos como el de autos es doblemente grave, desde el momento en que su inacción impide a entes constitucionalmente creados actuar conforme a sus poderes”.

Por ello, resulta imprescindible resolver de inmediato la cuestión, ante la inexistencia de la nueva ley y sin perjuicio de que la Asamblea Nacional deba cumplir con su deber constitucional. Son varias las solicitudes en tal sentido que se han realizado en esta causa, a saber:

1) El 30 de septiembre de 2003, la abogada Felicia Escobar Vásquez, apoderada del ciudadano Eliseo Fermín, miembro principal del Consejo Legislativo del Estado Zulia, consignó escrito por el que solicitó que se declarase la omisión de la Asamblea Nacional en dictar la referida ley y que, en consecuencia, la Sala “devuelva” y “ratifique la competencia de los Estados representados por los Consejos Legislativos de los Estados para organizar sus Municipios”.

2) El 2 de octubre de 2003, los ciudadanos Fernando Villasmil Briceño, William Barrientos, Javier Muñoz, Rayza Durán y Eliseo Fermín, todos legisladores del Consejo Legislativo del Estado Zulia, solicitaron que la Sala “se pronuncie por la restitución a los Estados de la República, de la competencia Constitucional para la organización de sus Municipios y demás entidades locales y que (...) dicte los lineamientos y las condiciones que deben cumplir los Poderes Legislativos Estadales para la creación de nuevos municipios o parroquias, hasta tanto la Asamblea Nacional dé cumplimiento a su deber Constitucional de sancionar la nueva Ley Orgánica del Poder Municipal”.

3) El 18 de febrero de 2004, los mismos ciudadanos, a los que se agregó el también Legislador del Consejo del Estado Zulia Adaulfo Carrasquero, solicitaron que la Sala “acuerde la vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual establece los términos, requisitos y condiciones que deben ser acatados en las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relativos a la materia de su competencia” y que, en tal sentido, se “permita a los órganos legislativos de los Estados sancionar los instrumentos normativos que correspondan a la potestad organizadora que tienen asignada con respecto a los Municipios y demás entidades locales, y a la división políticoterritorial en cada jurisdicción”.

Como se observa, lo que han pedido los interesados que han comparecido ante la Sala es que se permita crear municipios conforme al régimen legal vigente, como forma de permitir el ejercicio del poder de los Consejos Legislativos. La Sala comparte la preocupación de quienes han hecho las propuestas, si bien estima necesario hacer una adaptación que dé satisfacción a uno de los principios básicos de la Constitución de 1999.

En efecto, para la Sala no existe otra manera de dar cumplimiento a las normas constitucionales que establecen las competencias de los órganos del Poder Público –en este caso, el parlamento estadal- que a través de la aceptación de la aplicabilidad de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, incluso en lo relativo a la creación de entidades locales. No pueden los Estados esperar indefinidamente la sanción del texto legal correspondiente por parte de la Asamblea Nacional.

En consecuencia, declara la Sala que, mientras la Asamblea Nacional dicte la ley que en este proceso se le ha exigido, los Estados están en la posibilidad de dividir su territorio, siempre que lo hagan con base en los requisitos previstos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y con el régimen referendario establecido en la Constitución, a propósito de la participación ciudadana en las materias de interés.

Ahora bien, es obvio que el Constituyente no ha querido que la creación de municipios se haga de la misma manera en que se ha hecho desde la sanción de la actual Ley Orgánica de Régimen Municipal. De haberlo pretendido, hubiera sido inútil mantener el régimen existente hasta que se sancionase un nuevo texto que se basase en los nuevos preceptos del Texto Fundamental. En tal virtud, la Sala es del parecer que la aplicación de esa ley debe venir acompañada de algún requisito adicional que se amolde a la nueva concepción del Estado que impone la Constitución.

Al efecto es menester destacar que la Constitución de 1999 se basa, entre otras cosas, en el principio de participación del pueblo en la adopción de las decisiones que le incumben. De esta manera ha sido preceptuado en el artículo 62, según el cual todos los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos de manera directa, y los artículos 71 y siguientes, relativos al referéndum popular.

Esta Sala ha puesto de relieve esa característica de nuestro actual orden constitucional y considera preciso aplicarla al caso de autos. En concreto, la Sala es del criterio de que la creación de nuevas entidades locales debe sujetarse a un referéndum previo convocado de conformidad con el artículo 71 constitucional, según el cual las materias de especial trascendencia estadal, municipal y parroquial pueden ser objeto de un referéndum de tipo consultivo. En el presente caso, debe el Consejo Legislativo del Estado Zulia convocar y cumplir dicho referéndum, en un lapso no mayor de 30 días anteriores a la decisión formal dictada por ese órgano de crear un nuevo municipio, el cual deberá cumplir los extremos normativos correspondientes.

Por ello, fija como regla aplicable a los casos que se presenten a partir de esta fecha, y mientras se mantenga la omisión por parte de la Asamblea Nacional, la creación de nuevas entidades se hará según lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, a lo que debe sumarse el referéndum previsto en el artículo 71 de la Constitución, en el que deben participar los habitantes del Municipio respectivo, inscritos en el Registro Electoral, cuyo resultado es vinculante y requisito sine qua non en el proceso de formación de la Ley por tratarse de una omisión constitucional. Así se declara.

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley:

- EXHORTA a la Asamblea Nacional la sanción de una Ley que regule el Poder Público Municipal, y que en ella estén recogidos los diversos principios básicos previstos en la Constitución.

- DECLARA que mientras exista el incumplimiento de la Asamblea Nacional en sancionar la ley, la creación de entidades locales se regirá por la Ley Orgánica de Régimen Municipal y por el artículo 71 de la Constitución, en consecuencia, el Consejo Legislativo del Estado Zulia, CONVOCARÁ la realización de un referéndum consultivo, en un lapso no mayor de 30 días anteriores a la toma de decisión de ese organismo, de crear un nuevo municipio.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Asamblea Nacional y al Consejo Legislativo del Estado Zulia de la presente decisión.

Dada , firmada y sellada , en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia , en Sala Constitucional , en Caracas, a los 31 días del mes de mayo de dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.