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SALA ACCIDENTAL
MAGISTRADA PONENTE: CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
Mediante escrito presentado en esta Sala Constitucional el
11 de julio de 2001, los ciudadanos GLADYS JOSEFINA JORGE SAAD (vda) DE CARMONA y
RAMON
OSCAR CARMONA JORGE asistidos por los Abogados LUISA AMELIA CARRIZALES,
EFREN LOPEZ DEL CORRAL, CARLOS KARIM MASRIE y JORGE BAHACHILLE MERDENI, inscritos
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 534, 3.520,
25.009 y 5.158, respectivamente, ejercieron recurso extraordinario de revisión,
de conformidad con lo establecido en el artículo 336, numeral 10 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contra la sentencia N°
943, dictada el 15 de mayo de 2001 por la Sala Político-Administrativa de este
Tribunal Supremo de Justicia, que declaró sin lugar la demanda por daños y
perjuicios materiales y morales incoada por los prenombrados ciudadanos contra
la República Bolivariana de Venezuela.
En esa misma oportunidad se dio
cuenta en esta Sala y se designó ponente a la Magistrada Dra. Carmen Zuleta de
Merchán, quién suplía temporalmente al Magistrado Antonio J. García García.
El 16 de julio de 2001, el
Magistrado Dr. Jesús Eduardo Cabrera se inhibió de conocer de la causa por
encontrarse incurso en la causal prevista en el artículo 82, numeral 12 del
Código de Procedimiento Civil, al mantener amistad con los recurrentes. Dicha
inhibición fue declarada con lugar mediante decisión del 20 de julio de 2001 y,
en consecuencia, se ordenó la convocatoria de la Dra. Carmen Zuleta de Merchán,
en su condición de Segundo Suplente de la Sala a los fines de la conformación
de la Sala Constitucional Accidental.
Mediante diligencia consignada el 25
de julio de 2001, los recurrentes recusaron al Magistrado Dr. Pedro Rondón Haaz
por estimar que tenía interés directo en la presente causa, a tenor de lo
establecido en el artículo 82, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil.
El 26 de julio de 2001 el Dr. José
Leonardo Requena, Secretario de esta Sala Constitucional, se inhibió de conocer
de la presente causa por encontrarse incurso en la causal prevista en el
artículo 82, numeral 12 del Código de Procedimiento Civil, al mantener amistad
con los recurrentes. El 2 de agosto de 2001, la Dra. Carmen Zuleta de Merchan
aceptó la convocatoria para integrar la Sala Constitucional Accidental.
Mediante decisión del 3 de agosto de 2001 fue declarada con
lugar la inhibición presentada por el Dr. José Leonardo Requena, Secretario de
esta Sala Constitucional y, en tal sentido, se procedió a designar Secretario
Accidental al Abogado Tito de La Hoz.
Los días 7 y 15 de
agosto de 2001 y 18 de septiembre del mismo año, los recurrentes insistieron en
la recusación del Magistrado Dr. Pedro Rondón Haaz por estimar que tenía
interés directo en la causa. El 18 de octubre de 2001, fue declarada la
referida recusación sin lugar.
Mediante escrito consignado el 18 de octubre de 2001, el
Magistrado Dr. Pedro Rafael Rondón Haaz se inhibió de conocer de la causa,
invocando la causal prevista en el ordinal 20 del artículo 82 del Código de
Procedimiento Civil. Dicha inhibición fue declarada con lugar el 23 de octubre
de 2001 y, en tal sentido, se acordó la convocatoria del Dr. Leoncio Abad
Landaez Otazo, en su condición de Tercer Suplente de esta Sala, a los fines de
la conformación de la Sala Constitucional Accidental, quien el 23 de octubre de
2001 aceptó el llamado efectuado por esta Sala.
El 25 de octubre de 2001, quedó constituida la Sala
Constitucional Accidental integrada por los Magistrados Dr. Iván Rincón
Urdaneta, Presidente; Dr. José Delgado Ocando Vicepresidente; Dr. Antonio
García García; Dra. Carmen Zuleta de Merchán y Dr. Leoncio Abad Landáez Otazo.
Asimismo, se designó a los ciudadanos Dr. Tito de La Hoz y Gabriel González
Secretario y Alguacil, respectivamente, de la Sala Constitucional Accidental.
En esa misma oportunidad, se reasignó la ponencia al Magistrado Dr. Antonio
García García.
El 2 de octubre de 2002 , se reconstituye la Sala
Constitucional Accidental por la inhibición de los magistrados Dr.Iván Rincón
Urdaneta y Dr. José Manuel Delgado Ocando ocurridas el 22 de julio de 2002; por
lo cual se procedió a convocar a los suplentes o conjueces respectivos,
recayendo dicha convocatoria en los Doctores Pedro Bracho Grand y Rafael Badell
Madrid, quienes aceptaron la misma. Quedando constituida la Sala Constitucional
Accidental de la siguiente manera: Presidente Magistrado Doctor Antonio García
García; Vicepresidente Magistrado Doctor Pedro Bracho Grand; Magistrados
Doctores Leoncio Landaez Otazo, Rafael Badell y Carmen Zuleta de Merchán,
recayendo en esta última la elaboración de la ponencia.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala
pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
El 12 de mayo de 1998, los ciudadanos Gladys Josefina Jorge
Saad (vda) de Carmona, Ramón Oscar Carmona Jorge, Carlos Eduardo Carmona Jorge
y Oswaldo José Carmona Jorge, representados por los abogados Luisa Amelia
Carrizales, Efrén López del Corral y Jorge Bahachille Merdeni interpusieron
demanda contra la República por los daños y perjuicios materiales y morales
ocasionados por el homicidio del Abogado Ramón Oscar Carmona Vásquez ocurrido
el 28 de julio de 1978.
Tramitado el procedimiento de ley, el 11 de mayo de 2001 la
Sala Político-Administrativa declaró sin lugar la demanda de daños y perjuicios
ejercida por los recurrentes, bajo el argumento de que los daños causados no
eran imputables a la República, al ser producto de la conducta personal de
terceros, en concreto, los agentes policiales condenados por el homicidio del
ciudadano Ramón Oscar Carmona Vásquez, quienes no estaban en cumplimiento del
servicio público de policía.
El
11 de julio de 2001, la ciudadana Gladis Josefina Jorge (vda) de Carmona y Ramón Oscar Carmona Jorge
solicitaron ante esta Sala Constitucional la revisión de la sentencia dictada
en fecha 15 de mayo de 2001 por la Sala Político Administrativa de este
Tribunal Supremo de Justicia.
II
ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
Como fundamento de la solicitud de revisión los recurrentes
argumentan que la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa resulta
violatoria de «normas de rango
constitucional, de impretermitible y reforzado cumplimiento como lo son: LA CLAUSULA ABIERTA DE LOS DERECHOS Y GARANTIAS, LA
JERARQUIA CONSTITUCIONAL DE LOS TRATADOS SOBRE DERECHOS HUMANOS, INDEMNIZACIÓN
A LAS VICTIMAS DE VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS, LA IMPARCIALIDAD,
TRANSPARENCIA Y EQUIDAD DEL PROCESO, LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO y el DEBIDO PROCESO en sus preceptos relativos al DERECHO A LA DEFENSA y el DERECHO A SER
OIDO, así como
la IGUALDAD ANTE LA LEY ...»,
previstas en los artículos 22, 23, 30, 26, 140, 49, numerales 1 y 3 y 21 de la
Constitución Nacional (Resaltado de los solicitantes). Concretamente, los recurrentes
argumentaron lo siguiente:
1.
La infracción del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela al considerar que la sentencia violó el derecho a la «transparencia del proceso».
Señalan los recurrentes que la sentencia fue dada, firmada
y sellada el 11 de mayo de 2001, pero que, sin embargo, inmediatamente después
«se observa una nota manuscrita suscrita
por la Secretaria, en la cual se deja constancia que el día 15 de mayo del año 2001, se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el nro. 934, siendo las ONCE
Y TREINTA Y CINCO DE LA MAÑANA, mientras que entre paréntesis y escrito en
números aparecen las 10:35 a.m.»
(resaltado y subrayado de los solicitantes).
Sostienen que la sentencia fue dictada en día inhábil (i.e.
viernes 11 de mayo de 2001) sin que constare en autos la correspondiente
habilitación de ley. Asimismo, manifiestan que el 17 de mayo de 2001, la
Secretaría agregó una nota en la cual dejó constancia que la sentencia
recurrida «fue firmada en fecha 10 de mayo
de 2001,
pretendiendo de esta manera modificar la fecha en que los miembros de
la Sala dictaron el irrito fallo (...) ello constituye un intento desesperado
por colocar su pronunciamiento dentro del día de despacho inmediatamente
anterior al día 15 de mayo de
2001
contrariando de esta manera la disposición expresa contenida en el artículo 252
del Código de Procedimiento Civil que solamente le asigna a las partes el
derecho a impulsar la actividad reformatoria jurisdiccional»
(resaltado de los solicitantes).
Igualmente señalaron que el 23 de
mayo de 2001 el Magistrado Presidente de la Sala Político-Administrativa
suscribió un auto, refrendado por la Secretaría, mediante el cual señaló que
por una omisión involuntaria no fueron agregadas las páginas dos (2) y tres (3)
que formaban parte de la narrativa de la sentencia, y en tal sentido ordenó su
inserción a tenor de lo establecido en el artículo 206 del Código de
Procedimiento Civil. Expresaron los recurrentes que en el auto en referencia el
Magistrado Presidente de la Sala Político-Administrativa reconoció que a pesar
de la omisión involuntaria, la sentencia estaba publicada íntegramente en la
página web de este Máximo Tribunal, lo que a su criterio, comporta dar mayor
valor a dicha página que al texto mismo de la sentencia.
En vista de tales circunstancias,
los solicitantes aseveraron que el fallo recurrido infringió la «transparencia del proceso» desde que, en
su criterio, se encuentra plagado de vicios y contradicciones tanto en la
indicación de la oportunidad en que fue dictado como en su contenido.
2. Que la sentencia cuya revisión solicitan no
fue imparcial ni estuvo orientada por la equidad, desde que fue dictada con el
único propósito de favorecer los intereses de la República. Señalaron los accionantes
que el criterio adoptado por la sentencia recurrida, conforme al cual la
responsabilidad del Estado por hechos de sus funcionarios debe ser interpretada
en forma estricta y restringida por estar involucrados los intereses públicos y
el patrimonio del colectivo, implica señalar que el ciudadano como individuo no
le interesa al Estado y que los particulares tienen la obligación de soportar
sin indemnización el daño ocasionado por la conducta anormal de los
funcionarios públicos con el fin de no mermar el patrimonio colectivo.
Asimismo, expresaron los recurrentes que en el fallo
impugnado se les dio un trato desigual dado que sólo se tuvo en consideración
los intereses del Estado en relación al colectivo, y no se reparó en los
intereses del ciudadano; circunstancia ésta que a su juicio resulta violatoria
de los artículos 21, 22 y 23 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y 8 y 24 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, que
prevé el trato igualitario en el proceso.
3. La
violación por la sentencia recurrida de los derechos constitucionales al debido
proceso, a la defensa y a ser oído previstos en el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 8 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos.
Expresaron los recurrentes que la
violación de esos derechos deriva de la afirmación efectuada por la Sala
Político-Administrativa, al señalar que en la sentencia dictada el 4 de enero
de 1990, por el Tribunal Cuarto de Reenvío en lo Penal de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, quedó confirmado que los
agentes de policía no estaban en ejercicio de sus funciones cuando cometieron
el hecho dañoso.
En criterio de los solicitantes la afirmación hecha por la
Sala Político- Administrativa no se ajusta a la realidad en vista de que, según
señalan, del fallo emitido por el Tribunal Penal lo que se evidencia es que los
Fiscales del Ministerio Público que conocían del caso estimaron que no era
necesario iniciar contra los funcionarios el procedimiento especial de nudo
hecho previsto en los artículos 374 y siguientes del derogado Código de
Enjuiciamiento Criminal, en razón de que éstos, para aquella oportunidad, se
encontraban suspendidos del ejercicio de sus cargos.
Así, señalan que «si
dichos funcionarios fueron suspendidos con posterioridad al homicidio,
ello concluye, positivamente, que para el momento de cometer el delito se
encontraban investidos de las funciones que le eran inherentes»
(resaltado y subrayado de los solicitantes), razón por la cual el argumento
esgrimido por el fallo recurrido carece –a su juicio- de fundamento y viola lo
establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, que prohíbe a
los jueces extraer conclusiones o interpretaciones que no se correspondan con
lo alegado y probado en autos.
Asimismo, adujeron que el fallo
recurrido les violó su derecho a ser oído dado que no analizó los argumentos y
pruebas por ellos aportados, concretamente, argumentaron que la Sala Político-Administrativa
no valoró las copias certificadas del escrito de formulación de cargos del
Ministerio Publico que «según la sala
Político-Administrativa se valoró como un (1) indicio por ser copias simples
(...) cuando ha debido ser apreciado como plena prueba». De esta prueba, a
juicio de los recurrentes, se evidenció que los funcionarios involucrados si se
encontraban en el ejercicio de sus funciones, por cuanto utilizaron armas y
vehículo del Estado, se impartieron órdenes superiores acatadas por funcionarios
subalternos con base en una relación de supremacía, se emitieron falsos
memorandos para tratar de encubrir la actividad dañosa de los funcionarios y se
implantaron huellas para desviar las investigaciones, circunstancias éstas que
fueron corroboradas en la sentencia del 4 de enero de 1990 dictada por el
Juzgado Cuarto de Reenvío en lo Penal.
Finalmente, señalaron que el fallo dictado el 4 de enero de
1990 por el Juzgado Cuarto de Reenvío en lo Penal, a diferencia de lo sostenido
por la Sala Político-Administrativa, sí expresó que los funcionarios
involucrados en el hecho dañoso se encontraban en ejercicio de sus funciones
para la oportunidad en que ocurrieron los hechos, circunstancia que no fue
analizada por el fallo cuya revisión solicitan en violación de sus derechos
constitucionales al debido proceso, a la defensa y a ser oído.
4. La
violación por la sentencia recurrida de los derechos constitucionales al debido
proceso y a la defensa previstos en el numeral 1° del artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la disposición
contenida en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por no haberse
ceñido la Sala Político-Administrativa a lo alegado y probado en autos,
extrayendo elementos que no existían y supliendo excepciones y argumentos no
citados ni demostrados.
Particularmente, los recurrentes argumentaron que la
afirmación contenida en la sentencia dictada por la Sala
Político-Administrativa, conforme a la cual los funcionarios involucrados no
podían haber estado en ejercicio de la función pública, dado el carácter
altamente doloso del delito cometido, motivado en enemistades personales
manifiestas, odios y venganzas, no se ajusta a la realidad, ni a los elementos
probatorios cursantes en autos.
En este sentido, los recurrentes invocaron que del escrito
de cargos elaborado por el Ministerio Público que fuera consignado en copia
certificada y de las sentencias penales producidas –elementos que en su
criterio no fueron valorados por los sentenciadores- se evidencia que el hecho
dañosos no se produjo por la existencia de odios, enemistades o venganzas
personales entre el occiso y los funcionarios involucrados, pues éstos no
conocían personalmente al ciudadano Ramón Carmona Vásquez y no tenían motivos para ultimarlo, sino que
éste fue producto, a su juicio, de la subordinación que dichos funcionarios
tenían con el entonces Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial,
ciudadano Manuel Molina Gasperi. Así, argumentaron que de haberse analizado
tales circunstancias, el fallo recurrido hubiese llegado a una conclusión
distinta a la arribada, lo cual evidencia, en su criterio, la violación de los
derechos alegados.
5. La
transgresión por la sentencia recurrida de los artículos 22, 23, 30 y 140 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no estimar «la aplicabilidad necesaria e impretermitible
de los principios incuestionables inherentes a los Derechos Humanos» de la
víctima.
Específicamente, los recurrentes invocaron la
inobservancia, por la sentencia, de la Convención Interamericana de los
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) que en su artículo 4,1
consagra el derecho de toda persona a la vida y la cual a raíz de la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999 adquirió rango constitucional debiendo ser
observada y aplicada por los tribunales y demás órganos del Poder Público.
Asimismo, alegaron la violación de los artículos 30 y 140 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela que imponen al Estado la obligación de indemnizar
a las víctimas de violaciones de derechos humanos que le sean imputables. En
ese sentido, expresaron que si los funcionarios del entonces Cuerpo Técnico de
Policía Judicial le dieron muerte al ciudadano Ramón Oscar Carmona por motivos
fútiles, era indudable que de ello surgía que la víctima no dio motivos para
que la asesinaran, siendo privada arbitrariamente de su derecho humano a la
vida.
Igualmente invocan la inobservancia del artículo 44 y 63 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos que prevén la posibilidad de
denunciar ante la Comisión Interamericana las violaciones a los derechos
humanos y obtener el pago de una justa indemnización a la parte lesionada. Así,
invocan «que si la justa indemnización
que corresponde a las víctimas puede ser reclamada ante la Corte Interamericana
de los Derecho Humanos, es porque, esa reparación es plausible exigirla en el
derecho interno». De otra parte, argumentaron los recurrentes que la
disposición contenida en el artículo 22 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela permite afirmar que si el derecho a la vida es un
derecho humano, también es un derecho humano inherente a la persona, la
reparación de la violación de ese derecho.
En ese sentido, señalan que la propia Sala Político-Administrativa
en sentencias del 15 de junio de 2000 (Caso: Germán Heriberto Aviles Peña vs
Eleoriente) y 2 de mayo de 2000 (Caso: Cesar Ramón Cheremos y otros vs
Elecentro) sostuvo que cuando el funcionario público en ejercicio de sus
funciones actúa quebrantando la ley, emerge la responsabilidad para la
República por dicha actuación ilegítima, pero que, sin embargo, éste criterio fue cambiado «de manera incoherente» por la sentencia
recurrida.
Finalmente, argumentan que la sentencia recurrida, al no
haber determinado la responsabilidad del Estado, «contrarió normas y disposiciones de rango constitucional que no pueden
ser vulneradas por quien tiene la obligación de aplicarlas correctamente, ya
que, se ha producido un dictamen contrario a derecho, sustentado en teorías no
actualizadas y que han sido evidentemente superadas».
III
DE LA DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
El 15 de mayo de 2001, la Sala Político-Administrativa de
este Tribunal Supremo de Justicia, declaró sin lugar la demanda de daños y
perjuicios materiales y morales incoada contra la República Bolivariana de
Venezuela por los Abogados Luisa Amelia Carrizales, Efrén López del Corral y
Jorge Bahachille Merdeni, en representación de los ciudadanos Gladys Josefina
Jorge Saad (vda) de Carmona, Ramón Oscar Carmona Jorge, Carlos Eduardo Carmona
Jorge y Oswaldo José Carmona Jorge, bajo el argumento de que los daños causados
no eran imputables a la República al ser producto de la conducta personal de
terceros, en concreto, agentes policiales que no estaban en cumplimiento del
servicio público de policía.
La Sala Político-Administrativa arribó a tal conclusión,
después de efectuar las siguientes consideraciones:
a)
Consideraciones Previas:
1. Como
punto previo, la Sala Político-Administrativa se pronunció sobre la
prescripción de la acción civil alegada en juicio por la representación de la
República y, en tal sentido, señaló que las demandas entre personas privadas y
aquellas que se interpongan contra las Administraciones Públicas no pueden ser
tratadas en forma idéntica pues, en éstas últimas, el evidente interés público
involucrado exige la aplicación de un régimen jurídico especial, el del derecho
administrativo, y su trámite ante una jurisdicción especializada, la
contencioso-administrativa. De allí que, en estos supuestos no debe aplicarse
en forma estricta los preceptos que sobre la materia prevé el derecho común,
sino que, a falta de regulación expresa en materia contencioso administrativa,
deben adminicularse y adecuarse a las realidades que informan la responsabilidad
administrativa por hechos ilícitos cometidos por sus agentes en el ejercicio de
sus funciones, pues la responsabilidad civil que se debate en el derecho común
es distinta a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
No obstante, la sentencia señaló que ante la inexistencia
en el proceso contencioso administrativo, de normas especializadas que regulen
el tema de la prescripción de la acción por responsabilidad ejercida contra la
Administración, debe el juez auxiliarse de las normas del derecho común (i.e.
Código Civil, Código Penal y Código Orgánico Procesal Penal) y armonizarlas con
los principios propios del derecho administrativo.
En ese sentido, la Sala expresó que la acción
de responsabilidad patrimonial que se intente contra la República como
consecuencia del daño antijurídico ocasionado por acciones cometidas por sus
funcionarios en presunto ejercicio de la función pública, «prescribe a los diez (10) años, contados a partir de la fecha en que se
cometió el delito, pero tal prescripción se suspende, con la interposición de
la acción penal, hasta que se dicte la sentencia definitivamente firme donde
queden establecidos los hechos y tipos delictivos y definidos sus autores
(queda así expresada una prescripción extraordinaria); sin perjuicio que la
víctima o víctimas opten ejercer la acción patrimonial ante una jurisdicción
distinta a la penal antes que sea decidida la acción penal, es decir, ante la
civil en caso que se demanden a los funcionarios (persona física que presuntamente
cometió el hecho), o en los casos como el objeto del presente juicio ante la
contencioso-administrativa cuando se demande a las administraciones públicas,
en cuyo caso, en cuanto a la prescripción, deben seguirse las reglas del Código
Civil (prescripción ordinaria). Solución, que como claramente se deduce,
orientada en lo preceptuado en los artículos 47 y 48 del Código Orgánico
Procesal Penal, 113 del Código Penal y 1977 del Código Civil».
De esta forma, la sentencia
precisó que «en el caso sub litis el hecho
que causó el daño antijurídico fue cometido en fecha 28 de julio de 1978, por
su parte la acción penal (acusación) fue ejercida por los aquí demandantes en
fecha 6 de noviembre de 1978, con lo que la prescripción de la acción civil se
suspendió desde esta última fecha (habiendo solo transcurrido respecto a la
misma tres (3) meses y ocho (8) días), hasta que se dictó la sentencia penal
definitivamente firme en fecha 4 de enero de 1990 por el Juzgado Cuarto de
Reenvío en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, y la interposición del antejuicio administrativo ocurrió en
fecha 12 de febrero de 1998, es decir, ocho (8) años, un (1) mes y ocho (8)
días después, que sumados a los ya transcurridos tres (3) meses y ocho (8) días
antes que se intentara la acción penal hace un total de ocho (8) años cuatro
(4) meses y dieciséis (16) días. En consecuencia, no habiendo transcurrido los
diez (10) años señalados, en el presente caso no existe prescripción de la
acción que por responsabilidad patrimonial de la República se ha intentado como
consecuencia del daño antijurídico ocasionado por funcionarios de ésta, en
presunto ejercicio de la función pública que tenían encomendada».
2.
Como segundo punto previo, la Sala Político-Administrativa se pronunció sobre
lo alegado por la representación de la República en relación a que los
recurrentes no dieron cumplimiento al antejuicio administrativo previsto en el
artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, en
tal sentido, manifestó que la parte actora sí cumplió con dicho trámite dado
que consta en autos que presentó la solicitud de antejuicio ante el órgano
correspondiente, Ministerio de Justicia (hoy Ministerio de Interior y Justicia)
y ésta nunca fue resuelta por la administración operando por ello el silencio
administrativo. En ese sentido, la sentencia dispuso que si bien no estaba
acreditado en autos que se dio cumplimiento al resto del trámite previsto en la
Ley Orgánica de la Procuraduría, «debió ser la representación de la República
quien tenía que demostrar, que de haber sido así, ello fue por causas
sobrevenidas imputables al demandante, y que los órganos administrativos sí
cumplieron con las obligaciones que la Ley les impone».
b) Consideraciones de fondo:
Como consideraciones de fondo, la sentencia
de la Sala Político-Administrativa dispuso:
1. Que si bien a nivel doctrinal y jurisprudencial la
tendencia es la de consagrar la teoría de la responsabilidad objetiva del
Estado, es lo cierto que tales posiciones y criterios deben ser interpretados «(...) bajo criterios restringidos, a fin de
evitar generalizaciones impropias e inconducentes que excluyan los supuestos
necesarios eximentes de la responsabilidad, tales como, hecho exclusivo de un tercero, culpa exclusiva de la
víctima, fuerza mayor o caso fortuito».
2. Que la aplicación de las teorías del riesgo y de la falla o falta del
servicio, que consagran la
responsabilidad objetiva del Estado por los daños causados debe efectuarse
guardando la debida ponderación o prudencia
«(...) porque si se extiende o
exagera en demasía su aplicación, sin límites, ello podría conllevar a que la
administración tenga que hacerse prácticamente responsable de todas las
situaciones de daño, lo cual como se precisará infra puede establecer una
injustificada y excesiva onerosidad sobre la hacienda pública».
3. Que en la determinación de la responsabilidad del
Estado no puede excluirse la búsqueda del responsable cuando ello sea posible «(...) por lo que la responsabilidad subjetiva, basada en la culpa del agente,
se mantiene, pero su utilidad o radio de acción se reduce (más no por ello deja
de ser fundamental) a los supuestos de daños ocasionados por la acción personal
del agente público, es decir, donde quede de manifiesto una completa ruptura de
su conexión con el servicio público».
4. Y es que, en criterio de la
sentencia, la Administración desempeña sus funciones a través de personas
naturales que muchas veces se valen de los poderes y ventajas inherentes a su
condición de funcionarios públicos para cometer hechos delictivos respecto de
los cuales en múltiples oportunidades la Administración pública permanece
ajena.
5. Así, la distinción entre la falta personal del
funcionario y la falta del servicio exige el análisis de la voluntad e incluso
el ánimo o conducta subjetiva del agente público al momento de ejecutar el hecho. De esta forma, señaló la
sentencia, que si en la conducta del agente prevalece la intención dañosa o
delictiva por encima del fin público que está llamado a cumplir, la falta será
personal y no imputable a la Administración. Es decir, si las faltas son
cometidas por el funcionario público ex profeso sirviéndose de los medios
administrativos puestos a su alcance con el objeto de obtener un beneficio personal,
saciar una venganza y no servir de finalidad pública la falta será siempre
personal.
6. De allí que, expresó la sentencia, la Administración
sólo será responsable si los daños y perjuicios imputables al funcionario
público derivan de actos de servicio público o ejecutados con ocasión del
mismo, inseparables de la función pública por el cumplida.
7. Bajo esta visión expresó la sentencia que son
consideradas en principio faltas personales «(...) los casos donde queden de manifiesto faltas graves, expresadas en
errores fácticos o de iure flagrantes y groseros, y también, en situaciones de
violación de la ley penal» salvo que se demuestre de manera incuestionable
la vinculación entre la conducta del funcionario y la función pública que
licencia su accionar, circunstancia ésta que, en criterio de la Sala
Político-Administrativa, debe ser analizada y evaluada en forma estricta y
restringida por estar involucrados el
interés público y el patrimonio del colectivo.
8. Que dicha interpretación resulta cónsona con las
disposiciones previstas en los artículos 47, 46, 121 y 206 de la Constitución
de 1961, aplicables al caso ratione
temporis, los cuales por principio general hacen pesar exclusivamente sobre
el funcionario público la responsabilidad patrimonial originada de los actos
dañosos ejecutados por éstos fuera del ejercicio de la función pública.
9. Que si bien
la Constitución de 1999 consagra un sistema integral de responsabilidad
patrimonial del Estado que abarca los daños ocasionados por cualquier actividad
derivada del ejercicio de las funciones prestadas por los órganos del Poder
Público, es lo cierto que «(...) en
similar sentido a lo que expresaba la Constitución de 1961, la premisa
impretermitible es precisamente, que el daño sea producto o con ocasión de la
prestación del servicio, es decir, que se revele incuestionablemente que se
está cumpliendo las funciones inherentes al servicio público de que se trate, y
que tal ejercicio es el que ha causado el daño».
10. Que «de las pruebas e indicios (...) exaltan una serie de elementos de
convicción que no da espacio a dudas a estos juzgadores que los motivos que
dieron lugar a los hechos delictivos se proyectan en la esfera personalísima de
sus actores: odios personales, venganzas, bajas pasiones, etc., donde por lo
tanto no existe conexión alguna con el servicio público de policía, ya que el
hecho circunstancial de que por un lado el ciudadano Carmona era un penalista
de alto relieve que por la entidad de los casos que manejaba y su posición
crítica pública frente a situaciones que rodeaban al sistema judicial, había
generado en contra de su persona enemistades con funcionarios policiales, y por
la otra que justamente fueron funcionarios policiales quienes cometieron el
crimen, de lo cual puede deducirse que esa enemistad y odios se gesta a
propósito de realidades circundantes al ámbito policial, pero que en definitiva
al no ser inherentes o propias del servicio de policía, por el contrario
inicuas, perversas e ignominiosas respecto al mismo, en suma le son absolutamente
accidentales, lejos de revelar la prestación del servicio de policía, en
definitiva lo excluyen».
11. «Que indubitablemente los daños causados son atribuibles, en cuanto a la
responsabilidad, personalmente a los funcionarios que cometieron los hechos
delictivos, y en caso alguno a la República. (...) fue una conducta de terceros
(en nuestro caso, agentes policiales) quienes no estaban en cumplimiento del
servicio público de policía, los que ocasionaron los hechos dañosos, por lo que
es a ellos personalmente imputables en cuanto a la responsabilidad patrimonial
que puedan proyectar y no a la República Bolivariana de Venezuela. Así se
declara».
IV
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PARA CONOCER DE LA REVISIÓN SOLICITADA
Esta Sala pasa a determinar su competencia para conocer del
recurso de revisión propuesto, para lo cual resulta oportuno declarar
preliminarmente que el ejercicio de la potestad de revisión resulta inherente a
la jurisdicción constitucional. Y en efecto, en sentencia de fecha 7 de junio de
2000 (Caso Athanassios Frangogiannis) esta Sala Constitucional consideró:
“En la Exposición
de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando
explica el contenido del Capítulo Primero de su Título Vlll, en el cual se
regulan los mecanismos que garantizan la protección de la Constitución, se
menciona la facultad de la Sala Constitucional para revisar los actos o
sentencias de las demás Salas del Tribunal Supremo que contraríen el texto
fundamental o las interpretaciones que sobre sus normas o principios haya
realizado esta Sala.
“Esta facultad, concebida para garantizar la integridad de
la interpretación y el cumplimiento de los valores constitucionales, expresa la
preocupación por impedir que las declaraciones de la Constitución no se
conviertan en adagios gastados por el tiempo, ni en una contraseña vacía de
sentido, sino en principios vitales ,
vivos, que otorgan y limitan los poderes del gobierno y de los otros órganos
del poder público en general. Preocupación que
es manifestada en la sentencia dictada por esta Sala el 9 de marzo de
2000 (Caso José Alberto Quevedo) en la cual se indica que: “...Los
principios inmersos en la Constitución, que la cohesionan, así no aparezcan en
su texto, si no se aplican o se violan tienden a desintegrar a la Carta
Fundamental, y si ello sucediere la Constitución desaparecería con todo el caos
que ello causaría. Basta imaginar qué pasaría, si un juez ordena que un
científico convierta a un humano en un animal, o que cese el sistema democrático
y se elija a un monarca, o que condene a muerte a alguien, a pesar de la
aquiescencia de las partes del juicio donde surge esa situación. El juez
que dentro de un proceso lo conociera, que responde por la integridad y
supremacía de la Constitución, de oficio tendría que dejar sin efectos tales
determinaciones judiciales, ya que ellas contrarían el orden público
constitucional y las violaciones del orden público se declaran de
oficio. La Constitución, como se dijo, no sólo está formada por un texto, sino que
ella está impregnada de principios que no necesitan ser repetidos en ella,
porque al estar inmersos en la Constitución, son la causa por la cual
existe...”
“Si bien es cierto, que la Exposición de Motivos de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela remite a una Ley orgánica
el desarrollo del mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones de las
otras Salas, la doctrina constitucional ha indicado el valor normativo directo
del texto fundamental, para las competencias y funcionamiento de los órganos
creados en la constitución. Precisamente, Eduardo García de Enterría (La Constitución como Norma y el Tribunal
Constitucional, Editorial Civitas, tercera reimpresión 1994, páginas 77 a 82)
ha indicado que :”Los preceptos orgánicos constitucionales son de inmediata
aplicación por todos los poderes públicos y, en concreto, por los propios
órganos a que la regulación constitucional se refiere. Existan o no normas
complementarias o de desarrollo de esta
regulación, ésta es plenamente eficaz por sí misma y, por tanto, rige la
formación y el funcionamiento de los órganos afectados...”.
“En consecuencia, por constituir la facultad de revisión de
los actos o de sentencias dictadas por los tribunales de la República y de las
otras Salas de este Tribunal Supremo, en especial en materia de amparo, una
disposición constitucional vinculante para el funcionamiento de esta Sala, no
obstante que no se ha promulgado la ley orgánica correspondiente, puede este
órgano jurisdiccional, en resguardo del orden público constitucional, ejercer
esa facultad en interés de la aplicación y correcta interpretación de los
valores constitucionales, lo que a su vez es exigido por el ordinal 10 del
artículo 336 de la vigente Constitución”.
El reconocimiento constitucional de la potestad revisora
(conocido en la doctrina constitucional como
el “writ of certiorari”)
evidencia el emplazamiento que
tiene esta Sala Constitucional para garantizar el ordenamiento constitucional;
y tal como la entiende la doctrina
constitucional y el derecho comparado, la autoriza según su sana discreción y con la sola invocación de su facultad,
a rechazar el recurso extraordinario de revisión si considera insuficiente
el agravio constitucional, o bien, cuando las cuestiones planteadas resultaren
insustanciales o carentes de trascendencia.
Si bien es cierto que en el ejercicio de la potestad
revisora la Sala Constitucional ha venido delimitando el ámbito de su
competencia en ausencia de un texto normativo de rango legal que desarrolle los
preceptos constitucionales relacionados con el Tribunal Supremo de Justicia y
la Sala Constitucional, ello ha sido determinado mediante la aplicación directa
e inmediata de las normas y principios constitucionales contenidos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (v. Sentencias N° 1/2000;
1312/2000; 33/2001;93/2001; 192/2001).
Específicamente, esta Sala se ha pronunciado acerca de la
facultad que detenta para revisar las actuaciones de las demás Salas de este
Supremo Tribunal que contraríen las normas y principios contenidos en la
Constitución, así como de aquellas que se opongan a las interpretaciones que
sobre tales normas y principios haya realizado esta Sala Constitucional, en
ejercicio de las atribuciones conferidas de forma directa por el Texto
Constitucional, según se desprende del dispositivo contenido en el numeral 10,
del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
no obstante la ausencia de desarrollo legislativo al respecto (vid. Sentencias
números 1312/2000, 33/2001 y 192/2001).
En tal sentido, se ha señalado que la facultad de revisión
persigue garantizar el cumplimiento, la vigencia y el respeto de los postulados
constitucionales, así como la integridad de la interpretación, en tanto que se trata
de una Sala con facultades expresas para tal función, concebida como un órgano
especializado para ello. Sin embargo, aún cuando la Sala Constitucional posee
los más amplios poderes de revisión sobre aquellas decisiones en las que el
ordenamiento constitucional permite su intervención, no se trata de una
potestad genérica e ilimitada, en el entendido de que pueda revisarse cualquier
decisión; antes bien, debe tratarse de específicas decisiones que, en todo
caso, -y hasta tanto sean precisadas en la legislación que a tal efecto se
dicte-, serán objeto de revisión ejercida discrecionalmente, y con selección de
aquellas causas consideradas de especial relevancia jurídica y política, o de trascendencia para la vida del país; es decir, se trata de causas
cuya consideración va más allá del interés
de las partes; y de definir cuestiones y temas de repercusión pública
que sentarán principios de indudable
trascendencia para la vida social.
Concretamente en
sentencia de fecha 6 de febrero de 2001 (N° 93/2001, Caso: Corpoturismo), y en
atención a lo dispuesto en el artículo 336, numeral 10 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, esta Sala Constitucional dispuso los
límites que regulan esta potestad revisora, al establecer:
«(...)
Esta Sala considera que la potestad de
revisión extraordinaria de sentencias definitivamente firmes de las otras Salas
del Tribunal Supremo de Justicia y de los demás tribunales y juzgados del país
se encuentra delimitada de la siguiente manera:
Con base en una interpretación
uniforme de la Constitución y considerando la garantía de la cosa juzgada
establecida en el numeral 7° del
artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
principio, es inadmisible la revisión de sentencias definitivamente firmes en
juicios ordinarios de cualquier naturaleza por parte de esta Sala. Y en cuanto
a las decisiones de las otras Salas de este Tribunal es inadmisible cualquier
demanda, incluyendo la acción de amparo constitucional, contra cualquier tipo de
sentencia dictada por ellas, con excepción del proceso de revisión
extraordinario establecido en la Constitución, y definido a continuación:
Sólo de manera extraordinaria,
excepcional, restringida, discrecional, esta Sala posee la potestad de revisar
lo siguiente:
1.
Las
sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier
carácter, dictadas por las demás Salas del tribunal Supremo de Justicia y por
cualquier juzgado o tribunal del país.
2.
Las
sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de
leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República o las
demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3.
Las
sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas
de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u
obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución
contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo
impugnado, realizando un errado control de la constitucionalidad al aplicar
indebidamente la norma constitucional.
4.
Las
sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas
de este Tribunal o por los demás Tribunales o juzgados del país que de manera
evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en
cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado
por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay
también un errado control constitucional». (subrayado de este fallo).
Ahora bien, observa esta Sala
Constitucional Accidental que el recurso objeto de estudio ha sido incoado
contra la sentencia dictada el 15 de mayo de 2001 por la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, que en criterio
de los accionantes resulta contraria a los principios y normas contenidos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en concreto, a la
normas que consagran la responsabilidad del Estado venezolano por los daños
causados a los particulares (artículo 140), la obligación de indemnizar a las
víctimas de violaciones de derechos humanos (artículo 30) el derecho a la
defensa, al debido proceso y a ser oído (artículo 49) y la jerarquía
constitucional de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos
(artículos 22 y 23).
Tales denuncias que afectan el
ordenamiento constitucional hace
insoslayable para esta Sala asumir su competencia para conocerlas y
decidirlas en ejercicio de la potestad de revisión, por cuanto la sentencia en cuestión
dictada en única instancia conforme al procedimiento previsto en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia debe ajustarse al principio de la doble instancia
judicial reconocido en el artículo 8
numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
el cual es de aplicación “inmediata y directa”
conforme al artículo 23 de la Constitución Bolivariana de Venezuela. Así
se decide.
El ejercicio de esta potestad
revisora estará supeditada al examen que de las actas procesales se realice
para verificar la desaplicación de la normativa contenida en la novísima
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; la existencia de un error evidente o craso en
la interpretación de la normativa constitucional o de la sustracción absoluta
de los criterios interpretativos de normas constitucionales adoptados por esta
Sala Constitucional.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
El tema central se contrae a evaluar la decisión de la Sala Político
Administrativa de fecha 15/5/01 que declaró sin lugar la demanda por daños y
perjuicios materiales y morales contra la República, interpuesta por los causahabientes del ciudadano Ramón
Oscar Carmona Vásquez quién en fecha
28/7/78 fuera víctima de
homicidio cometido por agentes policiales adscritos al Cuerpo Técnico de
Policía Judicial . La Sala Político Administrativa consideró en la sentencia lo
siguiente: “Es definitivo que tuvo
fuerza demostrativa en el presente juicio una serie de elementos probatorios e
indicios que condujeron a poner en evidencia que fue una conducta de terceros
(en nuestro caso agentes policiales) quienes no estaban en cumplimiento del
servicio público de policía los que ocasionaron los hechos dañosos, por lo que
es a ellos personalmente imputables en cuanto a la responsabilidad patrimonial
que puedan proyectar y no a la República Bolivariana de Venezuela”.
Como quiera que el criterio
para estimar la responsabilidad patrimonial del Estado en el caso que nos ocupa
se extrae de la normativa contenida en
dos textos constitucionales, que
son: la Constitución de 1961 vigente en
el momento en que ocurrió el hecho ilícito que causa los daños y perjuicios
materiales y morales demandados contra la República; y la vigente Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, bajo cuya vigencia los causahabientes
de la víctima han demandado la indemnización de los daños y perjuicios
materiales y morales, a este respecto; la Sala estima que se hace conveniente
dilucidar previamente el marco normativo conforme al cual deben estar referidos con
certeza los criterios de
interpretación de la responsabilidad patrimonial del Estado
extraídos de la normativa constitucional a los fines de determinar el alcance
y grado de continuidad de la responsabilidad
patrimonial que corresponde al Estado venezolano en los hechos sub examine,
y una vez establecido lo cual,
determinar el criterio que debe prevalecer en la jurisprudencia.
La
Constitución de 1961 reconocía la responsabilidad patrimonial del Estado en el
Título III De los Deberes, Derechos y Garantías estableciendo en el artículo
47 : “artículo 47.En ningún
caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los
Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones
que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su
función pública” . Y el artículo 206
del mismo texto constitucional, dispuso
en su aparte segundo: “ ...Los órganos
de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso
por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación
de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración , y
disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
La
nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, acorde con el modelo de Estado Democrático y
Social de Derecho y de Justicia proclamado en su artículo 2, y en correlación
con el carácter de gobierno responsable que los artículos 6 y
141 ejusdem atribuyen al Estado administrador, consagra un sistema
integral de responsabilidad patrimonial del Estado , y así se recoge en la
Exposición de Motivos cuando se señala
expresamente que: “...se establece bajo una perspectiva de derecho
público moderna la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente
por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o
anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas,
administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los
entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales
funciones”. Es así, como los
artículos 25,29, 30,140, 259, 46
numeral 4, 49 numeral 8, 115,139, 141,199, 216, 222, 232, 244, 255, 281, y 285
de la novísima Constitución de la República Bolivariana de Venezuela permiten
configurar el régimen básico de responsabilidad integral del Estado venezolano,
el cual abarca todos los daños ocasionados por cualesquiera sea la actividad
derivada del ejercicio del Poder Público.
Es
de observar, que el constituyente de 1999
no limitó (como hubiera podido
hacerlo tratándose del cambio de régimen constitucional) en su normativa ni en las de las
Disposiciones Transitorias la responsabilidad del Estado por hechos acaecidos
bajo la vigencia de la Constitución anterior de 1961. En cambio, en la
Constitución de 1961, el constituyente con la redacción en sentido negativo del
artículo 47, y la calificación de “autoridades legítimas en el ejercicio de sus
cargos” para condicionar la responsabilidad del Estado, dio lugar para exonerar
de responsabilidad al Estado en el caso de las reclamaciones por los hechos dañosos en los que hubieran
incurrido los funcionarios del régimen regido por la Constitución de 1953 ; y
en tal sentido, la jurisprudencia de la
Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia
aplicó la normativa contenida en la Constitución de 1953 y no en cambio la del
artículo 47 de la Constitución de 1961,
para eximir de responsabilidad al Estado frente a los daños causados por
las torturas físicas infringidas por agentes de la Seguridad Nacional durante
el gobierno de facto que culminó en
1958 (sentencia del 5 de febrero de 1964 caso W. Ribeiro contra la Nación).
Ahora
bien, no existiendo ruptura en la continuidad constitucional de la
Constitución de 1961 y la sucesiva de
1999; ni existiendo tampoco en la vigente Constitución de 1999 ninguna limitación
ni restricción en cuanto al régimen de responsabilidad del Estado, habría de
aplicarse in integrum al caso que nos ocupa, el régimen de
responsabilidad contenido en la vigente Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, siendo impropio y contrario a lo establecido en el
artículo 7 ejusdem restringir
(hasta hacerlo nugatorio) el alcance de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela con la aplicación ratione temporis de los
presupuestos jurídicos de la Constitución de 1961 como adolece la motivación de
la sentencia de fecha 15 de mayo de
2001 objeto de revisión; máxime, cuando se dejó determinado en la sentencia que
la acción de reclamación no estaba prescrita para desvirtuar la oposición de la
representación de la República. Tampoco resulta procedente el análisis
comparativo que hace la Sala Político Administrativa de los preceptos en referencia
de las Constituciones de 1961 y de 1999 para asimilar como iguales los dos
regímenes de responsabilidad del Estado contenidos en ambas Constituciones.
Ambos regímenes de responsabilidad no pueden ser equiparables por cuanto el
modelo de Estado que adopta la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela proclamado como Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia
no es el mismo modelo que enmarcó la anterior Constitución de 1961. En el marco
constitucional de 1961 se regulaban los derechos públicos de los ciudadanos
dentro del sistema político; en cambio, en la Constitución de 1999 se
contemplan los derechos de los ciudadanos como derechos sociales; es decir, en
su modo de estar en la sociedad, y no como modos de estar en el sistema político
del Estado (cfr. Alarcón Reyes, Manuel El Marco Económico y Social en el
Constitucionalismo Democrático en el Dialogo Social y su Institucionalización
en España e Iberoamerica. Madrid. CES.1998). De tal manera que es criterio de
la Sala que los supuestos jurídicos del régimen de responsabilidad objetiva
excluyen per se los supuestos jurídicos del régimen anterior establecido
en la Constitución de 1961; y así ha de ser entendido en la jurisprudencia
sobrevenida.
Distinto es, que la Sala Político Administrativa
hubiese en cambio apreciado según su sabio criterio para estimar los modos de
reparación que más idóneos le parezcan para resarcir el daño, o para fijar la
cuantía de la reparación solicitada la cual no puede constituir fuente de lucro
para los damnificados; y hasta por razones de equidad con el Estado, bien
podría el juzgador considerar que el
hecho ilícito que causó la reclamación indemnizatoria y la reparación del
perjuicio ocurrió bajo la vigencia de
la Constitución anterior de 1961, que los agentes policiales cumplieron condena
penal, y otros elementos de valoración como sería por ejemplo, auxiliarse de
los parámetros con los que la jurisprudencia sancionaba la responsabilidad del
Estado en el marco de la Constitución de 1961; pero la desaplicación sin
justificación de la nueva normativa constitucional que fundamenta la
reclamación indemnizatoria, justamente para negar la responsabilidad objetiva
del Estado, afectó indudablemente las garantías constitucionales del debido
proceso (artículo 49) y de la tutela
efectiva (artículo 26) de los accionantes.
En efecto, esta incertidumbre en el marco de
referencia legislativo que es contraria al Estado de Derecho, se evidencia de los párrafos de la motivación de la
sentencia que a continuación se extraen:
“...En tal sentido, lo que se impone no es
abandonar por completo los criterios de culpabilidad, ni de excluir de límites a los criterios objetivos, sino
yuxtaponer éstos con las tendencias modernas, a fin de armonizar el sistema de
la responsabilidad de la Administración Pública. Surgen así las siguientes
precisiones que realiza la Sala: No obstante las exaltadas tendencias de la
doctrina moderna, dirigidas a ampliar (algunas veces en extremo) la
responsabilidad de la administración pública, en garantía de los derechos
ciudadanos y basadas en el elemento reparabilidad del daño, abandonándose el
elemento culpabilidad; subsisten, acertadamente, los criterios que distinguen
la falta personal de la falta de servicio. Ese contexto expresa así, una armónica
asociación o yuxtaposición de tales criterios o teorías...Se impone, por lo
tanto, para establecer la señalada diferencia, explorar la voluntad, incluso el
ánimo (actitud subjetiva) del agente
público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y si en ésta prevalece la
acción dañosa, el propósito delictivo, la falta es personal...” ( folio 46 de
la sentencia).
Más
adelante se destaca:
“...
Por otra parte, cabe destacar que del
espíritu del Constituyente se deriva la
voluntad de consagrar un sistema
integral de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca los
daños ocasionados por cualquiera actividad derivada del ejercicio de las
funciones prestadas por los órganos del Poder Público. Pero, no obstante todo lo anterior, en similar sentido a lo
que expresaba la Constitución de 1961, la premisa impretermitible es
precisamente, que el daño sea producto o con ocasión de la prestación del
servicio, es decir, que se revele incuestionablemente que se está cumpliendo
las funciones inherentes al servicio público de que se trate, y que tal
ejercicio es el que ha causado el daño...” (folio 52 de la sentencia)
De
convalidarse los criterios expuestos en la motivación de la sentencia se haría
nugatorio el nuevo régimen constitucional de responsabilidad patrimonial del
Estado venezolano. Si observamos que de la lectura de los artículos 30 y 140 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se infiere que la
Constitución Bolivariana de Venezuela adopta el régimen integral de
responsabilidad del Estado, no cabe
duda que dicha responsabilidad debe ser
apreciada de manera objetiva descartándose la culpa del funcionario como
fundamento único del sistema indemnizatorio; y además, al encontrarse tipificado el hecho ilícito que causa la
reclamación de indemnización como violación del derecho humano a la vida, el
artículo 30 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sanciona expresamente al Estado con la
obligación de indemnizar integralmente a sus derechohabientes, incluido el pago
de daños y perjuicios. No obstante, se
observa que la Sala Político Administrativa
dejó de aplicar sin
justificación el artículo 30 de la Constitución de 1999, cuyo presupuesto jurídico -aún cuando no estuvo
expresamente contemplado en la Constitución de 1961-, forma parte de la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos (18 de julio de 1978) vigente para el momento de la comisión del
hecho ilícito que causa la reclamación ; y cuya normativa resulta implícita
en el régimen de responsabilidad
patrimonial que el Estado venezolano asume constitucionalmente sin solución de
continuidad, y como tal debió ser aplicado por el juzgador.
El
carácter determinante de la responsabilidad objetiva del Estado que se deriva
de los artículos 30 y 140 de la Constitución
vigente de 1999 constituiría una hipótesis nunca verificable si se vincula la culpa personal del funcionario a
la culpa en el servicio para exonerar de responsabilidad al Estado; y aún más,
con el mismo criterio de responsabilidad subjetiva que utiliza la sentencia
objeto de revisión, resultaría también
nunca verificable el presupuesto
jurídico previsto en el artículo 47 de la Constitución de 1961 porque
justamente es la culpa personal del funcionario (agentes de policía) como variable independiente, lo que hace
presumir la culpa en el servicio ya que revela un funcionamiento
defectuoso del sistema policial puesto
en evidencia, por el solo hecho de que la ocasión, los medios y los
instrumentos de la actividad culposa o delictiva del funcionario han sido
puestos a disposición de los culpables por el servicio público de policía.
La
sentencia objeto de revisión dejó asentado que: “... indubitablemente los daños
causados son atribuibles, en cuanto a la responsabilidad, personalmente a los funcionarios que cometieron los hechos delictivos,,,Contundentemente
quedó demostrado en el juicio penal, lo cual se ratificó del acervo probatorio
del presente juicio, la autoría de los agentes de policía adscritos al
denominado Grupo Gato, del hecho criminal que culminó con la muerte (homicidio)
del ciudadano Carmona, sin que se evidencie alguna razón que permita concluir
que estuviesen en cumplimiento de una función pública. Por el contrario, lo que
quedó acreditado es que no estaban en ejercicio de la misma...(omissis). Es
definitivo que tuvo fuerza demostrativa en el presente juicio una serie de
elementos probatorios e indicios que condujeron a poner en evidencia que fue
una conducta de terceros (en nuestro caso, agentes policiales) quienes no estaban
en cumplimiento del servicio público de policía, los que ocasionaron los hechos
dañosos, por lo que es a ellos personalmente imputable en cuanto a la
responsabilidad patrimonial que puedan proyectar y no a la República
Bolivariana de Venezuela” (folios 58, 59 y 60 de la sentencia).
A juicio de esta Sala Accidental
Constitucional, de tal razonamiento no
puede colegirse que quede desvirtuada la responsabilidad del Estado; todo lo contrario, porque en todo caso si la
culpa del funcionario es independiente del servicio público, el servicio no es
ajeno al funcionamiento anormal o ilícito. En efecto, los hechos culposos de
los funcionarios policiales no pueden considerarse como desprovistos de
cualquier vínculo con el servicio especial de policía que usualmente prestaban
dichos agentes para eximir de responsabilidad a la República, ya que no se
puede descartar que el servicio especial de policía haya creado las condiciones
para la realización del hecho ilícito, y la producción de sus consecuencias
perjudiciales.
Claro está, que un régimen de
responsabilidad objetiva del Estado no puede ser apriorístico y tener los
efectos de una presunción iure et de iure a favor de los particulares,
ya que pudiera ocurrir que la acción ilícita o delictual del funcionario público
no gravara la responsabilidad del Estado pero solo y siempre cuando quedare
evidenciado que el móvil y circunstancias del delito quedaron limitadas al
ámbito íntimo y personalísimo del funcionario; o también, cuando existieren
causas de inimputabilidad penal como son el estado de necesidad y la legítima
defensa.
De otra parte, es menester señalar que el reconocimiento
constitucional de la responsabilidad objetiva del Estado según se deriva de los
artículos 30 y 140 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, no sustituye la
responsabilidad subjetiva o personal del funcionario culpable, la cual se
encuentra prevista en forma independiente y específica en los artículos 25 y 139 ejusdem;
razón por la cual, podría el juzgador admitir la acumulación de responsabilidades
resultante de un cúmulo de culpas; y hasta de una separación y repartición de
las cargas reparatorias entre la entidad pública y los funcionarios culpables,
con la consecuente subrogación de derechos de repetición a favor del Estado o
del funcionario culpable según sea el que haya sido condenado a indemnizar
efectivamente a la víctima o sus derechohabientes; y aún, podría el
juzgador regular la existencia y la
proporción del derecho de repetición.
Esta solución ha venido prevaleciendo en la jurisprudencia francesa
desde el fallo Laruelle del 28 de julio de 1951. La jurisprudencia francesa
sentencia, que el juez contencioso-administrativo es así conducido a hacer
apreciaciones precisas y complejas sobre la parte de responsabilidad de cada uno,
teniendo en cuenta la naturaleza de sus funciones, su rango en la jerarquía,
sus obligaciones de servicio y el papel desempeñado en la operación dañosa.
El
perjuicio reparado en su integridad subrogaría al Estado en los derechos de las
víctimas contra el autor del acto dañoso, tal como se encuentra previsto en los
artículos 25 y 30 (parte in fine)
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y en el
artículo 34 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Erradicada
así la impunidad, mediante el sistema reparatorio solidario, el Estado se
legitima frente a los ciudadanos como “un organismo ético-jurídico”, y se mantendría en los servidores públicos el
sentimiento de la responsabilidad personal sin privarse a las víctimas de una
reparación integral del perjuicio sufrido porque no habría que olvidar en
justicia, que es más factible demostrar la culpa del subalterno o del ejecutor
del mandato ilícito que la del funcionario situado en la cima de la jerarquía
administrativa.
Las
anteriores consideraciones no impiden que por una ley regulatoria a la cual
remite el artículo 30 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, el Estado venezolano pueda autolimitar la responsabilidad objetiva a
la que sujeta la normativa constitucional el ejercicio de la función pública,
ya que esta responsabilidad ni se rige por los principios establecidos en el
Código Civil para la regulación de las relaciones horizontales de particular a
particular, ni puede ser general o absoluta. Más aún, en aplicación de los
principios de trasparencia y responsabilidad en el ejercicio de la función
pública postulados en el artículo 141 de la Constitución vigente, la
responsabilidad contractual y extracontractual del Estado debe tener sus reglas
especiales que varían en función de las necesidades del servicio, y de la
necesidad de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados de los
ciudadanos.
Una
ley regulatoria evitaría asegurar a los funcionarios culpables una impunidad
excesiva en detrimento patrimonial del Estado, y evitaría reducir el celo que
el funcionario público debe poner en el cumplimiento de su función; pero
mientras este marco legal regulador no exista, la construcción jurisprudencial
debe corresponder a las medidas de
“otra naturaleza” a las cuales se refiere el segundo parágrafo del artículo 30
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y atender a la
progresividad de los derechos constitucionales reconocidos al ciudadano, tal
como se encuentra prescrito en el artículo 19 ejusdem.
La
consagración con rango constitucional de un régimen amplio, integral y objetivo
de responsabilidad patrimonial del Estado constituye, en opinión de esta Sala
Accidental Constitucional, una manifestación indudable de que dicho régimen se
erige como uno de los principios y garantías inherentes a todo Estado de
Derecho y de Justicia, en el que la Administración, a pesar de sus
prerrogativas , puede ser condenada a resarcir por vía indemnizatoria los daños
causados a los administrados por cualquiera de sus actividades.
De allí que difiera esta Sala del criterio expresado por la
Sala Político-Administrativa en la sentencia objeto de revisión cuando expresa
que la responsabilidad extracontractual de la Administración debe ser interpretada
bajo criterios restringidos a objeto de evitar generalizaciones que lleven a la
Administración a asumir la responsabilidad de todas las situaciones de daño y
afecten el erario público. Antes bien, considera esta Sala Constitucional que
tratándose la responsabilidad patrimonial del Estado de una garantía
constitucional inherente a todo Estado de Derecho, consagrada a favor del
particular afectado por la conducta administrativa dañosa, la misma debe ser
interpretada por los jueces en forma progresiva y amplia, a favor del
administrado.
Del análisis de la normativa constitucional vigente,
infiere esta Sala que la responsabilidad patrimonial del Estado no debe ser
considerada como una garantía en favor de los entes públicos; por el contrario,
su consagración constitucional exige que la misma sea interpretada por los
jueces en sentido amplio y progresista como una garantía patrimonial del
administrado frente a las actuaciones de la Administración generadoras de daño.
En cambio, la Sala Político-Administrativa haciendo una
interpretación restringida del régimen de responsabilidad patrimonial del
Estado previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y
dando mayor relevancia al carácter subjetivo de la conducta de los agentes
involucrados y a la integridad del erario público por sobre el carácter
objetivo que la Constitución confiere a la responsabilidad del Estado,
-criterio respecto del cual esta Sala Accidental Constitucional ya manifestó su
desacuerdo-, consideró que los agentes públicos cometieron el hecho dañoso
impulsados por razones de odio, venganza y enemistades, actitudes éstas de
marcada naturaleza dolosas que no se corresponden con la prestación del
servicio de policía y que excluyen, por tanto, la responsabilidad del Estado, por
tratarse del hecho de terceros; llegándose a señalar en la sentencia, que las conductas dolosas de los agentes
excluyen la responsabilidad de la Administración incluso cuando éstos hubieren
estado en aparente ejercicio de la función pública o actuando con ocasión de la
misma ( folio. 87 de la sentencia).
Ahora bien, además de insistir en que la interpretación
efectuada por la Sala Político-Administrativa para arribar a la conclusión
precedentemente expuesta no resulta cónsona y acorde con la intención del
Constituyente al consagrar la responsabilidad del Estado como una garantía a
favor del particular; observa esta Sala
que la existencia de una falta personal del funcionario no excluye directamente
la responsabilidad del Estado, pues cuando esa falta concurra con el servicio o
no esté totalmente desligada del mismo compromete la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
En ese sentido, trasladando las consideraciones precedentes
al caso concreto, esta Sala observa que del análisis del acervo probatorio se
desprenden indicios suficientes que la llevan a la convicción de que el hecho
dañoso que culminó con el homicidio del ciudadano Ramón Carmona Vásquez fue
ejecutado por los agentes involucrados valiéndose y aprovechándose de los
medios, instrumentos y poderes que su condición de funcionarios prestadores del
servicio de policía les brindaba. Concretamente, los funcionarios se sirvieron
del vehículo que era propiedad del
Estado, de las armas que como funcionarios policiales tenían asignadas y de su
posición dentro del organismo policial con el fin de establecer tácticas
dirigidas al desvío de las investigaciones.
Estas circunstancias constituyen, en criterio de esta Sala,
razones más que suficientes para afirmar que el hecho dañoso cometido por los
agentes públicos involucrados no estuvo desprovisto de todo vínculo con el
servicio de policía, a cuya prestación con parámetros medios de calidad estaba
obligada la Administración, a tenor de lo establecido en el ordinal 6 del
artículo 156 de la Constitución, razón por la cual estima esta Sala que el
Estado si resulta responsable por los daños derivados del homicidio del
ciudadano Ramón Carmona Vásquez, cometido por agentes de policía. Así se
declara.
La relevancia
del derecho fundamental lesionado se halla reconocido en los Tratados Internacionales suscritos y ratificados por
Venezuela, que de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela tienen jerarquía constitucional. Así, en el
artículo 4 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, el cual establece que «toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho
estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la
concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente». De igual forma el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos reconoce que «todo individuo
tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona».
Ahora bien, considera esta Sala que el respeto de este
derecho humano fundamental exige a todos los órganos del poder público,
incluyendo los del poder judicial, orientar su actuación no sólo a garantizar
la integridad de la vida de las personas, sino también a asegurar y garantizar
que el Estado responda e indemnice los daños que en violación de ese derecho
hubiere causado.
La posición asumida por esta Sala se ve ratificada además
por la disposición contenida en el artículo 30 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela que establece en forma directa la obligación
del Estado venezolano «de indemnizar
integralmente a las víctimas de violaciones de derechos humanos que le sean
imputables, o a sus derechohabientes, incluido el pago de daños y perjuicios»
(resaltado de esta Sala). La consagración constitucional de esta obligación del
Estado constituye, según se expresa en la Exposición de Motivos de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, «una consecuencia del principio de la responsabilidad patrimonial del
Estado reconocido por la Constitución (...)».
La previsión de esta obligación del Estado como una
consecuencia del principio de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, lleva a esta Sala a ratificar que los órganos del Poder
Público, incluidos los del Poder Judicial, deben dirigir su actuación a
garantizar que dicha indemnización se haga efectiva, en caso de ser procedente.
Ello se desprende además de la propia norma constitucional que conmina al
Estado a adoptar «las medidas
legislativas y de otra naturaleza para hacer efectivas las indemnizaciones
establecidas en este artículo (...)».
Si bien reconoce esta Sala que dichas medidas legislativas no ha sido dictadas,
es lo cierto que el carácter directo y normativo de la Constitución obliga a
todos los órganos del Poder Público a que, en ausencia de tales medidas,
adopten los mecanismos necesarios -dentro de los límites de su competencia-
para garantizar que las víctimas de violaciones de derechos humanos imputables
al Estado sean efectivamente resarcidas por los daños causados.
Todas estas consideraciones llevan a esta Sala a concluir,
analizado como ha sido el fallo recurrido, que el razonamiento que informa la
sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa el 15 de mayo de 2001, no
resulta compatible con los principios consagrados en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela que prevén el establecimiento de un régimen
amplio, integral y objetivo de la responsabilidad del Estado que se erige en
garantía de los particulares frente a las actuaciones dañosas de la Administración.
No puede considerarse, en criterio de esta Sala, que la
intención del Constituyente haya sido la de erigir la responsabilidad del Estado como una garantía prevista a
favor de la Administración, y en protección del erario público. Por el contrario,
su consagración constitucional en términos expresos, directos y objetivos exige
que la misma sea interpretada por los jueces en sentido progresista a favor del
administrado, como corresponde a toda garantía constitucional en un modelo de
Estado de Derecho y de Justicia como el proclamado en el artículo 2 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
En ejercicio de esa interpretación progresiva, encuentra
esta Sala que en el caso concreto de autos, existe responsabilidad del Estado
venezolano por los daños derivados del homicidio del ciudadano Ramón Carmona
Vásquez, a manos de agentes públicos de policía, lo cual deriva del hecho
cierto e incontrovertible de la muerte causada al referido ciudadano; y la
circunstancia de que, tal como se desprende del acervo probatorio cursante en
autos, el hecho dañoso fue cometido por agentes de policía al servicio del
Estado, valiéndose de los medios e instrumentos y poderes (i.e. vehículos,
armas, uso de tácticas dirigidas al desvío de las investigaciones, etc) que su
condición de funcionarios prestadores del servicio de policía les brindaba. Así
se decide.
En consecuencia, corresponde a la Sala Político
Administrativa en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 259 de la
Constitución Bolivariana de Venezuela, y según su apreciación soberana derivada
del examen de la naturaleza del
perjuicio ocasionado, y valorando según los diversos aspectos en los que
aparece demostrada, la valoración de los daños patrimoniales reclamados, y estimar
los modos de reparación que más idóneos le parezcan para resarcir los daños
reclamados por los causahabientes del ciudadano Ramón Oscar Carmona Vásquez,
una vez que se ha dejado aquí establecida la responsabilidad del Estado
venezolano en el homicidio del ciudadano Ramón Oscar Carmona Vásquez cometido
por funcionarios públicos adscritos al entonces Cuerpo Técnico de Policía
Judicial el día 28 de julio de 1978.
Esta Sala Accidental Constitucional considera irrelevante
entrar a conocer de los vicios de forma
de la sentencia que denuncian los accionantes por cuanto la violación a las
garantías constitucionales que de ellas
pudiera derivarse han sido efectivamente restituidas con el conocimiento del
fondo del asunto , todo en consonancia con el fin prescrito en el artículo 257
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente
expuestas, esta Sala Constitucional Accidental del Tribunal Supremo de
Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: PROCEDENTE el recurso de revisión
interpuesto por los ciudadanos GLADYS JOSEFINA JORGE SAAD (vda) DE CARMONA y
RAMON
OSCAR CARMONA JORGE asistidos por los Abogados LUISA AMELIA CARRIZALES,
EFREN LOPEZ DEL CORRAL, CARLOS KARIM MASRIE y JORGE BAHACHILLE MERDENI, antes
identificados.
SEGUNDO: ANULA la sentencia dictada el 15 de
mayo de 2001 por la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia, por ser contraria a los principios constitucionales consagrados en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que prevén el
establecimiento de un régimen integral
y objetivo de la responsabilidad del Estado que se erige en garantía de los
particulares frente a las actuaciones dañosas de la Administración. En
consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente a la Sala
Político-Administrativa a fin de que, declarada como ha sido por esta Sala
Constitucional la responsabilidad del Estado Venezolano por el homicidio del
ciudadano Ramón Carmona Vásquez, en manos de agentes policiales a su cargo,
determine según su apreciación soberana y su prudente arbitrio, el
resarcimiento de los daños materiales y morales susceptibles de estimación
materialmente valuable causados a los ciudadanos GLADYS JOSEFINA JORGE SAAD
(VDA) DE CARMONA, RAMÓN OSCAR CARMONA JORGE, CARLOS EDUARDO CARMONA JORGE Y
OSWALDO JOSÉ CARMONA JORGE, en su condición de
derechohabientes de la víctima ciudadano RAMÓN
OSCAR CARMONA VASQUEZ. Así también, se ORDENA
notificar a la Procuraduría General de la República en su condición de
representante de los intereses patrimoniales de la República.
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Remítase el expediente.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional (Accidental) del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de noviembre de dos mil dos (2002). Años
191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
El Vicepresidente,
PEDRO BRACHO GRAND
Los Magistrados,
CARMEN
ZULETA DE MERCHAN LEONCIO LANDAEZ OTAZO
Ponente
RAFAEL BADELL MADRID
Conjuez
El Secretario,
TITO DE LA HOZ
GARCÍA
Exp.
Nº 01-1532
CZdM/