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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Consta en autos que, mediante escrito de 15
de junio de 2005, el abogado Jesús Caballero Ortiz, con
inscripción en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el no
4.643, en su nombre, planteó, ante esta Sala, pretensión de nulidad parcial,
por razones de inconstitucionalidad, de los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, de
El
21 de junio de 2005, se dio cuenta el Sala y se designó ponente al Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz.
I
DE LAS
PRETENSIONES DE
1. En primer lugar, el demandante pretende la
nulidad, por razones de inconstitucionalidad, de parte de los artículos 56, letra
h, 95, cardinal 12, y 78, todos de
1.1 Que las normas que se impugnaron violaron
el artículo 144 de
1.1.1 Que bajo la vigencia de
1.1.2 Que tal situación cambió a raíz de
1.1.3 Que al cambio de términos “Administración
Pública Nacional” por “Administración Pública” a secas “...debe dársele
algún sentido, de acuerdo a las elementales reglas de interpretación y, al
seguirse dicha línea de razonamiento, en Venezuela operó la ‘nacionalización’
del sistema de la función pública” y es por ello, también, que el
legislador nacional ya procedió a regular esta materia a través de
1.1.4 Que a tal conclusión se llega también del
análisis de los Debates Constituyentes, en los cuales, cuando se discutió el
artículo 144, se estableció que por “Administración Pública” debía entenderse
no sólo a los órganos de
1.2 Que las normas que se impugnaron violaron,
además, el artículo
1.3 Que esa reserva nacional del régimen
jurídico de los funcionarios administrativos de los estados y municipios es “perfectamente
compatible con la dirección, gestión y ejecución de la función pública por
parte de las entidades territoriales”, es decir, que si bien existe una “centralización
normativa” a favor del legislador nacional, ella debe compatibilizarse con
la “descentralización a nivel de la dirección y de la gestión de la función
pública”, lo que consigue apoyo en los artículos 4, 5, 6 y 10 de
De
allí que, tal como sucede en los ordenamientos jurídicos funcionariales de
España y Francia, “…contamos con un común denominador normativo del cual
pueden desprenderse importantes ventajas: la garantía de la igualdad sustantiva
y procesal. Al establecer principios comunes para todos los funcionarios se
garantiza la primera, y de acuerdo a un procedimiento que tiene por norte el
acceso del funcionario a la administración de justicia, a través de mecanismos
más expeditos y eficaces, sin formalismos inútiles, se preserva la segunda”.
2. En segundo lugar, el demandante solicitó
se acuerde medida cautelar innominada mediante la cual se suspendan los efectos
de las normas que se impugnaron.
2.1 En cuanto a la presunción del buen
derecho, alegó que se demuestra de los razonamientos que se expusieron y por
cuanto “
2.2 En relación con el peligro en la mora,
alegó que existiría peligro inminente de anarquía que se originaría entre los
tribunales de lo contencioso administrativo en sus distintas instancias, los
cuales aplican
3. En consecuencia, solicitó se declare la
nulidad parcial de las normas que se impugnaron y se acuerde, cautelarmente, la
suspensión de sus efectos.
II
Los artículos 334
y 336.1 de
“Artículo
334. Todos los jueces o juezas de
En
caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a
los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde
exclusivamente a
“Artículo
336. Son atribuciones de
1. Declarar la nulidad total o parcial de
las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de
Por su parte, el artículo 5.6 de
Es de la competencia del Tribunal Supremo
de Justicia como más alto Tribunal de
6. Declarar la nulidad total o parcial de
las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de
El
objeto de la demanda de autos es una ley nacional, concretamente, los artículos
56, letra h, 95, cardinal 12; y 78, de
III
De conformidad con lo que
esta Sala dispuso en sentencia n° 1795 de 19 de julio de 2005, en cuanto al
procedimiento aplicable a casos como el de autos, se observa que, en lo
concerniente a la admisibilidad de la pretensión de nulidad sub examine a la luz de las causales de
inadmisibilidad que preestableció el artículo 19 de
En
lo que respecta al procedimiento, de conformidad con los precedentes que esta
Sala preceptuó en sentencias nos 1795 y 1645 de 19 de julio de 2005
y 19 de agosto de 2004, con el fundamento que en ellas se explicó, resulta
pertinente la cita de esas decisiones:
“i) Ante la interposición conjunta del
recurso de nulidad por inconstitucionalidad con alguna o varias solicitudes
cautelares, se le dará entrada al mismo en
En la misma decisión donde sea admitido
el recurso, se emitirá el pronunciamiento relativo a la medida cautelar
solicitada, sea que se trate de medida cautelar innominada o de amparo
cautelar, para lo cual no sólo deberán tomarse en cuenta los alegatos y la
debida argumentación relativa a los hechos y al derecho que se invocan para
lograr la convicción de
ii) En caso de ser admitido el recurso,
se ordenarán las citaciones y notificaciones respectivas, continuando así con
la tramitación del mismo de conformidad con lo establecido en la sentencia N°
1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: ‘Constitución Federal del Estado Falcón’),
remitiéndose para ello al Juzgado de Sustanciación.
En este aspecto, es necesario acotar que
evidenciado como está, que no ha sido previsto un lapso para la publicación del
cartel al que hace mención el párrafo undécimo del artículo 21 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, así como lo obvió la decisión N°
1.645 antes indicada, esta Sala establece mediante la presente, que el referido
lapso será de quince (15) días hábiles contados a partir de la expedición del
cartel, para que el mismo sea publicado.
Con tal indicación, se pone de relieve la
formalidad de la publicación, frente a otras como el retiro y la consignación
del ejemplar de la prensa donde aparezca publicado el mismo, pues no cabe duda
que debe dársele prioridad a la finalidad de poner en conocimiento de los
terceros la interposición y admisión del recurso. Todo ello, sin perjuicio de
la posterior demostración del cumplimiento de la formalidad por el recurrente.
Si en la misma sentencia se ha declarado
procedente la medida cautelar solicitada, se ordenará realizar la tramitación
de la oposición a la que tiene derecho la parte contra la cual obra la medida,
de conformidad con lo establecido en el artículo 602 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil.
En el caso de no presentarse oposición en
los términos del artículo 602 ejusdem,
de lo cual deberá dejar constancia el Juzgado de Sustanciación, no deberá
abrirse cuaderno separado. En el caso contrario, sí se abrirá el respectivo
cuaderno con copia de la sentencia en la que se declaró procedente la solicitud
cautelar y del escrito de oposición, a los fines de realizar la tramitación de
la articulación respectiva, donde además se decidirá la misma por
iii) Cuando haya sido presentada
oposición a la medida cautelar y se haya tramitado la articulación como se ha
previsto en el inciso ii), el cuaderno separado será pasado al ponente para el
pronunciamiento respectivo, a saber, para confirmar, reformar o revocar la
medida. Luego, el cuaderno separado será agregado a la pieza principal.” (s.SC.
n° 1795 de 19.07.05).
“1) Admitida
la demanda, se harán las citaciones y notificaciones que prevé el artículo 21.
En las citaciones y notificaciones se emplazará para la comparecencia ante el
Tribunal. Por analogía, se concederá a todos los citados el plazo de diez días
hábiles establecidos para los terceros que comparecen en virtud de la
publicación del cartel. Ese plazo se contará a partir de la citación (del
demandado o del Procurador General) o de la notificación (por oficio, para el
Fiscal General; por cartel, para los interesados). Tanto en las citaciones como
en el cartel se indicará que luego del vencimiento del lapso de comparecencia,
se informará sobre la convocatoria para un acto público y oral.
2) A
los citados y notificados se les emplazará para un acto oral, en el que se
expondrán los argumentos del demandante y se precisará la controversia. La
fijación de ese acto la hará el Juzgado de Sustanciación de
3) En
el acto público, que se realizará ante
4) De
existir defensas que deban ser resueltas de manera inmediata, por referirse a
la competencia del tribunal o la admisibilidad del recurso, los Magistrados se
retirarán a deliberar. Una vez logrado el acuerdo sobre el aspecto planteado,
se reiniciará el acto y el Presidente de
5) En
caso de que no se planteen defensas o de que sean resueltas en el mismo acto,
continuará el acto público y se interrogará a las partes acerca de su interés
en la apertura del lapso probatorio. Si alguna de ellas la solicita, deberá
indicar los hechos que estima necesario probar e informará acerca de las
pruebas que estime pertinentes. El Tribunal se pronunciará, en el mismo acto,
acerca de la necesidad de probar los hechos indicados por la parte solicitante.
Cualquiera de las partes podrá, en el mismo acto, promover las pruebas, sin
limitarse sólo a anunciarlas a
6) Si
no hubiera promoción de pruebas o cuando hubiera vencido el lapso para
evacuarlas, de ser necesario, se procederá a la designación de ponente y se
dará inicio a la relación. Se suprimirá el acto de informes en los casos en que
no haya pruebas, toda vez que el acto público sirve para poner a los
Magistrados al tanto de la controversia y bastará dejar transcurrir el lapso
para la relación y permitir así el análisis individual o colectivo del expediente.
De existir pruebas, se realizará el acto de informes orales, a fin de que las
partes puedan exponer sus conclusiones sobre ellas. Al final del acto, las
partes podrán consignar escrito contentivo de esas conclusiones.
7) Una
vez concluida la relación, así lo hará constar
IV
DE
Luego que
Tal como
pacíficamente sostuvo esta Sala, el
poder cautelar general del juez constitucional puede ejercerse en el marco de
los procesos de nulidad de actos de naturaleza legislativa, con el objeto de que
se dicten las medidas que resulten necesarias para el aseguramiento de la eficacia
de la sentencia definitiva; medidas cuya procedencia, según se expuso -entre
otras muchas- en sentencias de 8-6-00, caso Alexis Viera Brandt, y de 13-6-02, caso Ordenanza de Timbre
Fiscal del Distrito Metropolitano de Caracas, depende fundamentalmente del
cumplimiento de los requisitos que, para tal fin, establece
“En cualquier
estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y el Tribunal Supremo
de Justicia podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estimen
pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada y garantizar
las resultas del juicio, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la
decisión definitiva”.
La norma hace
suyo el primero de los requisitos de procedencia propios de toda medida
cautelar: la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris). Además, y
aunque no lo establezca con la misma claridad, exige el segundo de los
requisitos inmanentes a toda medida cautelar, como lo es la verificación del
riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in
mora), desde que dispone que la cautela no tiene otra finalidad que la
garantía de las resultas del juicio. No podría entenderse de otra manera, pues
la exigencia de ambos requisitos es consustancial a la naturaleza jurídica de
toda medida cautelar, tanto así que si el legislador prescindiera de alguno de
tales supuestos, estaría
desnaturalizando la esencia misma de las medidas cautelares (Calamandrei, Piero, Providencias Cautelares, traducción de
Santiago Sentis Melendo, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1984,
pp. 69 y ss.).
De allí que el
juez dictará la medida preventiva cuando exista presunción del derecho que se
reclama (fumus boni iuris) y riesgo
de que quede ilusoria la ejecución del fallo, esto es, de que no sean
plenamente ejecutables las resultas del juicio (periculum in mora), ya que en función a la tutela judicial eficaz,
las medidas cautelares en este ámbito no son meramente discrecionales de los
jueces, sino que, una vez que se compruebe el cumplimiento de los requisitos
que exige la norma para su otorgamiento, el órgano jurisdiccional debe
dictarlas.
En definitiva, el
pronunciamiento de una medida cautelar sin que se cumplan los requisitos de
procedencia violaría flagrantemente el derecho a la tutela judicial eficaz de
la contraparte de quien solicitó la cautela y no cumplió sus requisitos; y al
contrario, negarle tutela cautelar a quien cumple plenamente los requisitos
implica una violación a ese mismo derecho fundamental, uno de cuyos atributos
esenciales es el derecho a la efectiva ejecución del fallo, lo cual sólo se
consigue, en la mayoría de los casos, a través de la tutela cautelar (Cfr. González Pérez, Jesús, El
derecho a la tutela jurisdiccional,
segunda edición, Civitas, Madrid, 1989, pp. 227 y ss). Asunto distinto es que,
en la ponderación del cumplimiento de los requisitos que exige la tutela
cautelar, el juez tenga una amplia facultad de valoración que lo lleve a la
conclusión de que, efectivamente, existen condiciones suficientes para el
otorgamiento de la medida.
Tales extremos
deben cumplirse de manera concurrente, por lo que si falta alguno de ellos, el
juez no podría decretar la cautela. En este orden de ideas, debe agregarse que,
en materia de Derecho Público y, más concretamente, en el ámbito de la competencia
constitucional, donde necesariamente están en juego intereses generales, el
juez deberá también realizar una ponderación de los intereses en conflicto para
que una medida particular no constituya una lesión a intereses generales en un
caso concreto, o bien para la determinación de si, en el caso concreto, el
interés general se vería favorecido o amenazado por el otorgamiento de la
medida.
Del análisis del
cumplimiento de tales supuestos de procedencia de las medidas preventivas en el
caso de autos,
La parte actora interpuso pretensión de nulidad, por
razones de inconstitucionalidad, de parte de los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, todos de la novísima Ley
Orgánica del Poder Público Municipal. Concretamente, la nulidad de tales
preceptos se denunció respecto de la mención, que los mismos contienen,| en
relación con la competencia municipal de establecimiento y regulación de su
propio Estatuto de la función pública, de la siguiente manera:
“artículo 56: Son
competencias propias del Municipios las siguientes:
(...)
h. La organización y
funcionamiento de la administración pública municipal y el estatuto de la
función pública municipal”.
“Artículo 78: Cada
Municipio mediante ordenanza dictará el Estatuto de
“Artículo 95: Son
deberes y atribuciones del Concejo Municipal:
12. Ejercer la autoridad
en materia del sistema de administración de recursos humanos, y en tal
carácter, podrá nombrar, promover, remover y destituir, de conformidad con
los procedimientos establecidos en la ordenanza que rija la materia, con
excepción del personal de otros órganos del Poder Público Municipal”.(Destacado
de
En criterio del demandante, tales normas jurídicas son
contrarias a los artículos 144 y 147 de
En este sentido, observa
Así, los artículos 144 y 147 constitucionales preceptúan:
“Artículo
144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante
normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los
funcionarios o funcionarias de
La
ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios
públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos”.
“Artículo
147. (...)
La
ley nacional establecerá
el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y
funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales”.
La sola lectura de estas normas constitucionales
llevan a considerar, en esta fase previa al debate, que el Constituyente de
1999 optó por la disposición de la existencia de un Estatuto de
En consecuencia, considera
En relación con el peligro en la mora el demandante
denunció la “anarquía” y la inseguridad jurídica que supondría la existencia de
una ley nacional (Ley del Estatuto de
Por tanto, considera
En consecuencia, se suspenden parcialmente, mientras
se tramita el proceso principal de nulidad, los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, de
V
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de
1. Su
COMPETENCIA para el conocimiento de la demanda de nulidad parcial que se
planteó ante esta Sala contra los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78,
de
2. En
consecuencia, se SUSPENDEN provisionalmente los efectos de los
artículos 56, letra h, 95,
cardinal 12, y 78, de
3. De
conformidad con el artículo 21 de
Publíquese
y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para que continúe la
tramitación del proceso principal de nulidad.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Ponente
Luis Velázquez
Alvaray
Francisco
Antonio Carrasquero López
MARCOS TULIO DUGARTE
PADRÓN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
PRRH/sn.cr.
Exp. 05-1315