SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado
Ponente: Antonio García García
En fechaEl 15 de febrero de 2000, mediante oficio Nº
TPI-00-016, la
Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia remitió a esta Sala
Constitucional el expediente contentivo de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano Iván Darío Badell González,
titular de la Cédula de Identidad No. 1.962.904, procediendo, en supara entonces, con el carácter de
Fiscal General de la República, contra el Código de Policía del
Estado Bolívar, dictado por la entonces Asamblea Legislativa del mismo Estado, en fecha
el 28
de abril de 1971, y reformado el 13 de noviembre de 1978, publicado en la
Gaceta Oficial del Estado Bolívar, número Eextraordinario, de fechadel 7 de diciembre del
mismo año.
En fechaEl 3 de marzo de 2000, se dio
cuenta del expediente en esta Sala Constitucional, y se designó ponente al
Magistrado Héctor Peña Torrelles, ordenándose la notificación de los
interesados en el presente juicio.
Vista la nueva designación de los Magistrados de esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia mediante Decreto de la Asamblea Nacional, la cual
ha quedado integrada por los Magistrados IVAN RINCÓN URDANETA, JESÚS EDUARDO
CABRERA, ANTONIO GARCIA GARCÍA, JOSÉ M. DELGADO OCANDO y PEDRO RONDÓN HAAZ, se designó Ponente al
Magistrado, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Colocar designación de ponenteNo existe un auto
nombrando ponente.
Efectuado el estudio del expediente, para
decidir se hacen las siguientes consideraciones.:
Antecedentes
En fechaEl 6 de agosto de 1998, el entonces Fiscal
General de la República , ciudadano Iván Darío Badell González, ocurrió acudió por ante la entonces
extintaentonces Corte Suprema
de Justicia en Pleno, con el objeto de interponer una
acción popular de inconstitucionalidad contra el aludido Código de Policía del
Estado Bolívar.
El n fecha 11
de agosto de 1998, se dio cuenta ante en la Corte en Pleno
del escrito antes aludido junto con sus anexos, y se acordó
pasarlos al Juzgado de Sustanciación.
En fecha El 24 de septiembre de 1998, el Juzgado de
Sustanciación admitió la acción de nulidad en cuanto ha lugar en derecho. En la
misma fecha oportunidad se ordenó hacer las respectivas notificaciones
de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Asimismo se ordenó emplazar a los interesados mediante Ccartel.
El 17 de noviembre de 1998, vista la diligencia
presentada, en fechael 11 de noviembre
de 1998, por la Fiscal del Ministerio Público designada, mediante la cual se consignó el cartel de
emplazamiento a los interesados, se acordó agregarlo al expediente.
El 28 de enero de 1999, el Juzgado de
Sustanciación acordó la remisión de las actuaciones a la Corte en Pleno a los
fines depara
la continuación del juicio.
El 11 de febrero de 1999, se designó Ponente al
Magistrado Antonio Ramírez Jiménez y se fijó el quinto (5º) día de despacho
para comenzar la relación de la causa.
El 25 de febrero de 1999, comenzó la
relación de la causa y dse fijó la oportunidad del para el acto de
informes.
El 16 de marzo de 1999, fecha oportunidad fijada
para que tuviese lugar el acto de informes, compareció la Fiscal del Ministerio
Público y presentó el correspondiente escrito.
El 13 de mayo de 1999, terminó la
relación de la causa y se dijo “Vistos”.
El 15 de febrero de 2000, la
Secretaría de este Tribunal Supremo en Pleno, remitió a
esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la presente acción.
Alegatos
del Fiscal General de la República
El entonces Fiscal General de la República
demandó la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 16, 21, 22, 24,
25, 26, 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 124, 125, 127,
152, 165, 169, 187, 219, 220, 222, 226, 231, ordinal 1º y aparte único, 232, 233, 234,
239, 244, 247 y 248 del Código de
Policía del Estado Bolívar, dictado por la entonces Asamblea Legislativa del
mismo Estado, en fechael 28 de abril de 1971, y reformado
el 13 de noviembre de 1978, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar,
número Extraordinario, de fechael 7 de diciembre del mismo año, por
considerar que dichos dispositivos infringen lo dispuesto en los artículos 60, ordinales 2º, 8º,
68 y 69 de la Constitución de 1961 (cuyos contenidos se mantienen en su esencia
en la vigente Constitución de 1999, en los numerales 1, 4, 6 y 7 del artículo
49), en base asobre la base de
las siguientes razones:
En primer lugar,
expuso las consideraciones generales sobre el contenido del Código de Policía
parcialmente impugnado
y, para ello,
señaló queseñalando que:
1.- El Código de Policía del
Estado Bolívar atribuye al Gobernador, a los Prefectos de Distrito, a los
Alcaldes de Municipios y a las autoridades de policía la potestad de imponer
penas privativas de libertad (artículos 231, 232, 233 y 234). Que Ddichas penas
privativas de libertad, son las de arresto, confinamiento y
expulsión (artículo 231). Señaloó que Lla pena de
arresto establecida en dicho Código, sólo podrá
exceder de quince (15) días, cuando provenga de la conmutación de la pena de
multa que se imponga (artículo 235).
2.- En cuanto a las
normas de procedimiento,
para la imposición de tales sanciones, se exige la resolución escrita y
motivada, sólo para el caso de arresto, superior a
cuarenta y ocho (48) horas, dictado por los Prefectos de Distrito (artículo
233).
3.- EQue el único
recurso establecido por el Código de Policía es el de queja, ante el superior
inmediato, una vez ejecutada la pena impuesta, quien podrá imponer la sanción
de destitución y la restitución de la multa, quedando a salvo el derecho del
interesado de reclamar los perjuicios causados (artículo 247, único aparte).
4.- Que Lla mayoría de
los hechos generadores de la pena de arresto se encuentran tipificados como
delitos o faltas por el Código Penal Venezolano. Así, los artículos 16, 31,
aparte 1, 42, 50, 51, 124, 19, 220, y 222 del
Código de Policía, serían equivalentes a los hechos tipificados en los
artículos 485, 515, 497, 544, 545, 273 y siguientes;, 536, 537, aparte
1, 382, 528, 529, 365, 184, 185 y 588
del Código Penal.
5.- Que Lla técnica
utilizada por el Legislador Estadal, en la fijación de la sanción, deja a la libre
evaluación del funcionario la imposición de la “multa” o del “arresto
proporcional”.
6.- Que Een ciertos
casos, la conmutación de la multa, de acuerdo a con la regla
establecida en el artículo 248 del citado Código impugnado,
puede dar lugar a arrestos que excedan los ocho días, hasta un
máximo de cien días (artículos 16, aparte 1, 24, 25, 26, 27, 30, 32, 33, aparte 1, 34, 36,
39, 47, 51, 52, 53, 54, 58, 62, 64, 65, 125, 152, 169, 198, 219, 222, 266). Por
otro lado, que
ciertas disposiciones establecen la facultad de imponer la sanción de arresto,
sin determinar,
con claridad,
el hecho generador de la pena (artículos 232, 233 y 234).
Una vez expuestas
dichas consideraciones, explanó los fundamentos de la acción, comenzando por el
punto relativo al “juez natural”.
Al respecto, señaló el recurrente en su escrito,
que “el Código de Policía del Estado Bolívar es violatorio del derecho
subjetivo a ser juzgado por Jueces Naturales, imparciales y justos y a la
dimensión objetiva que de éste deriva para el principio de separación de
poderes y de autonomía e independencia de los Jueces, en la medida en que
atribuye a funcionarios administrativos y de policía a imponer penas privativas
y limitativas de la libertad personal, por infracciones a un status ético
jurídico de la vida social, esto es, por la transgresión de normas que
establecen figuras delictivas típicas”.
En este orden de ideas,
el prenombrado funcionario ciudadano también
alegó que el Código de Policía del Estado Bolívar es violatorio del principio
de la legalidad de la infracción, la garantía non bis in idemídem, del
derecho a la defensa y al debido proceso; consagradosas
éstas
en los artículos 60 ordinal 2º y 8º y 68 de la Constitución de
1961.
Para fundamentar la
violación de la garantía constitucional “non bis in idemídem”consagrada
en el ordinal 8º
del artículo 60 , ordinal 8º de
la Constitución de 1961, hoy contenido en el numeral 7 del artículo 49 numeral
7 de la vigente Constitución, expuso el entonces Fiscal
General de la República que el citado Código de Policía tipifica, en su
articulado, un universo de delitos y faltas que se encuentran también
establecidos y tipificados por el Código Penal Venezolano, y que tales
situaciones, tanto por la naturaleza de la infracción como por la entidad de la
sanción, deben ser objeto de juzgamiento por la autoridad judicial competente,
a través de los procedimientos ordinarios y especiales previstos en el derogado
Código de Enjuiciamiento Criminal, hoy vigente Código Orgánico Procesal Penal.
Por otro lado, en
cuanto a la violación del derecho constitucional consagrado en el artículo 68
de la derogada Constitución de 1961, referido al derecho a la defensa y al
debido proceso, previsto a su vez, en el
artículo 49 y concretamente el derecho a la defensa en su numeral 1º de la Constitución de 1999, señaló el recurrente
que el Código de Policía del Estado Bolívar viola la norma constitucional, en
la medida en que prevé sanciones que limitan y privan el derecho a la libertad
y seguridad personal sin disponer un procedimiento que garantice los atributos
mínimos de la defensa como son: la información del hecho que se imputa, la
posibilidad de ser oído y de asistencia profesional, la contradicción de las
pruebas de la parte acusadora y la posibilidad de presentar pruebas de defensa,
la doble instancia, etc., además de las garantías señaladas supra (al
juez natural, non bis in idemídem y
legalidad).
En cuanto a la violación del principio de la legalidad, adujo el
representante del Ministerio Público que “la previsibilidad y
determinabilidad de la ley formal es un principio que deriva de los principios
de seguridad jurídica y de legalidad de la Administración”; razón por la
cual, “las normas aplicables a los individuos deben ser proporcionalmente
previsibles y determinadas, en la medida en que afecten una situación
subjetiva, ya beneficiando al individuo, ya imponiéndole una carga o sanción”.
En este sentido, señaló que el aludido Código de Policía
del Estado Bolívar en sus artículos 232, 233 y 234, habilitan -en abierta
contravención al principio de la legalidad- a funcionarios administrativos
(Gobernador, Prefectos y Alcaldes) del Estado Bolívar, a imponer penas
privativas y restrictivas de libertad en base a criterios como los siguientes:
“COLOCAR LOS ARTÍCULOS
COMPLETOS
Artículo
233: Los Prefectos de Distritos pueden imponer la pena
de arresto hasta por cuarenta y ocho horas o multa hasta por DOSCIENTOS
BOLIVARES, salvo disposición especial de este Código, a quienes desobedezcan
las órdenes que dictaren, dentro de la esfera de sus atribuciones legales o
alteren el orden público, o la paz social, pudiendo ordenar sus
enjuiciamientos, si la gravedad del hecho así lo requiere. Cuando la gravedad
de la falta amerite un arresto superior a cuarenta y ocho horas, éste deberá acordarse por Resolución escrita y
motivada y en ningún caso podrá exceder de quince días.
Artículo 234: Los
Alcaldes de Municipio pueden imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y
ocho horas y multas hasta por CINCUENTA BOLIVARES, salvo disposiciones
especiales de este Código.”“Artículo 233 (...)
en su función policial de mantener el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social y de proteger
las personas y las propiedades”.
“Artículo 234 (...)
a quienes desobedezcan las órdenes que dictaren, dentro de la esfera de sus
atribuciones legales o alteren el orden público, o la paz social (...)”.
Sobre las citadas disposiciones, el accionante
señaló que se tratan de cláusulas generales completamente indeterminadas
(orden, moral, decencia, seguridad social, o paz) “que
no pueden ser reducidas a criterios
determinados a través de los medios ordinarios de interpretación, sino que
dejan al funcionario que las aplica, una absoluta libertad y discrecionalidad
en la definición de su contenido”, lo cual es
incompatible con la indelegable función de legislar, por lo menos, en la
adopción de las decisiones más esenciales, impidiéndose así, al individuo
conocer de antemano los hechos que puedan dar lugar a una pena privativa de su
libertad, para adecuar su conducta a tales parámetros.
Por las consideraciones apuntadas
el entonces
Fiscal General de la República solicitó en su petitorio la declaratoria de
inconstitucionalidad de las siguientes normas:
a) Artículos 32; 33; 34; 40; 42; 50; 51; 52; 54; 58;
62; 64; 65; 82; 125; 127; 152; 165; 169; 187; 219; 222; 226; en la medida en
que prevén la imposición de pena de arresto proporcional, imponibles por
autoridades administrativas, en contravención al derecho al juez natural;
b)
Artículos 239 y 248, que prevén la conversión de la multa en arresto, en
contravención a la garantía de la libertad personal y al juez natural;
c) Artículo 244 el cual establece una pena de arresto, hasta por veinte
días, en violación de las garantías antes señaladas.
d) Artículos 231, ordinal 1º y aparte único; 232; 234 en las cuales se
atribuye a funcionarios administrativos y policiales, la competencia para
imponer penas privativas de libertad;
e) Artículos 16; 21; 24; 25; 26; 32; 33; 42; 50; 51, 124; 219; 220; 22,
en la medida en que repiten los mismos hechos generadores de penas, a tenor del
Código penal Venezolano, en violación de la garantía al non bis in idemídem;
f) Artículos 233 y 247, los cuales al no establecer otro
procedimiento que el sumario, la resolución motivada y la queja una vez
cumplida la pena, violan las garantías a la defensa y al debido proceso;
g) Artículos 232,
233 y 234; en la medida en que no determinan con suficiente claridad el hecho
generador de la pena, en violación de la garantía de tipicidad de delitos y
faltas.
De
la Competencia
En el presente caso, se ha ejercido sido interpuesta una
acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, en contra de diversas normas
contenidas determinados dispositivos del en el Código de
Policía del Estado Bolívar, dictado el 28 de abril de 1971 por la entonces
Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, y reformado el 13 de noviembre de
1978, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar, número Extraordinario,
de
fechadel
7 de diciembre del mismo año.
Observa esta Sala, que durante la vigencia de la Constitución de 1961,
correspondía a la Corte en Pleno de la entonces Corte Suprema de Justicia, de
conformidad con lo establecido en los artículos 215, ordinal 4º y 216 eiusdem,
en concordancia con lo previsto en los artículos 42, ordinal 3º y 43 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la
nulidad total o parcial de las Leyes Estadales y demás actos de los cuerpos
deliberantes de los Estados o Municipios que coligieren con la
Constitución.
Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de
la Constitución de 1999, se observa que tal competencia atribuida anteriormente
a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 2º del
artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala
Constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y
leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los
cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa
e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella.” (Subrayado
de la Sala).
En razón aEn razón de lo
anterior, esta Sala observa que en el caso planteado, el entonces Fiscal
General de la República interpuso recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad en contra del Código de Policía del Estado Bolívar,
dictado por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Bolívar. En consecuencia, esta Sala resulta competente para conocer del caso de
autos. Así se decide.
Motivación para Decidir
En el caso de autos ha sido alegada la nulidad
parcial por inconstitucionalidad del
Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del
mismo Estado el 28 de abril de 1971, y reformado el 13 de noviembre de 1978.
Dicha acción se interpuso con fundamento en el quebrantamiento de expresas
disposiciones que actualmente están previstas en los artículos 44 y 49
numerales 1º,
4º,
6º
y 7º
de la vigente ConstituciónConstitución, de
1999 referidas a la libertad personal, al derecho a la
defensa y al debido proceso, derecho a ser juzgado por sus jueces naturales,
principio de legalidad de los delitos, faltas y de las penas, tipicidad y el principio “non
bis in idemídem”.
Pasa esta Sala a dilucidar sobre la violación de los referidos
principios y derechos constitucionales y a tal efecto observa:
1. En cuanto a la
violación del derecho a ser juzgado por
sus jueces naturales y el principio de la legalidad
Partiendo de las premisas,
anteriormente señaladas sSe puede observar de manera irrefutable,
que existen una serie que de principios que orientan la actividad
punitiva del Estado, los cuales giran alrededor del principio de sujeción al
ordenamiento jurídico consagrado en el artículo 7 de la Constitución de 1999,
que dispone que “la Constitución es la norma suprema y el fundamento del
ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder
Público están sujetos a esta Constitución.”; es
justamente por ello que el artículo 25 de la Constitucióneiusdem
establece que “Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o
menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo (…)”.
Siguiendo eEn este orden
ideas, observa esta Sala que el Constituyente igualmente estableció las
consecuencias a la no sujeción al derecho de la actividad del Poder Público y
el catálogo de garantías de los particulares; así eln su artículo
139 constitucional establece que “el
ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o
desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la ley.”,
mientras que el artículo 44 en su encabezado dispone que, “la libertad
personal es inviolable;..” y el numeral 6 del artículo 49
señala que “ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que
no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.”
En atención a lo anterior y visto que uno de
los argumentos principales del accionante se fundamenta justamente en el hecho de que
el Código de Policía impugnado presuntamente viola el Derecho al Juez
Natural por establecer en cabeza de órganos administrativos la potestad de
aplicar sanciones de privación de la libertad que sólo pueden ser aplicadas en
función jurisdiccional por los jueces de la República, entiende esta Sala que
cualquier consideración que se pudiese realizar al efecto, debe partir –-sin duda
alguna- de la diferenciación que el desarrollo jurisprudencial patrio ha
realizado en torno a las diferentes manifestaciones del poder punitivo del
estado, a saber, la relación entre el derecho administrativo sancionador y el
derecho penal.
A tal efecto, se observa que esta Sala que ha
analizado esta problemática en oportunidades anteriores, siendo de particular
importancia la sentencia recaída de en fechael 06
de marzo de 2001, recaída sobre en el caso Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio
del Municipio San Joaquín del Estado Carabobo, en la cual se
afirmó lo siguiente:
“La discusión respecto de la autonomía del
derecho sancionador frente a las otras ramas del Derecho, o su ubicación dentro
de esas otras ramas, es uno de los asuntos en los que ha habido menor consenso
en la doctrina comparada ius publicista; siendo uno de los pocos lugares
comunes, la idea de que el derecho penal y el derecho administrativo o
tributario sancionador forman parte del ius puniendi del Estado. Así,
tanto la corriente que se pronuncia a favor de la autonomía del derecho
sancionador administrativo o tributario, como aquella que considera que es una
parte especial del derecho penal, coinciden en que se trata de una forma de
manifestación del poder superior del Estado de castigar conductas
antijurídicas.
Ahora bien, aun existiendo total consenso en
cuanto al origen (ius puniendi del Estado) de la potestad sancionadora
-ya sea penal o administrativa-, existe una gran dificultad para delimitar
sistemáticamente las diferencias argumentadas por un gran sector de la
doctrina, entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. Una
de las razones que imposibilitan esa definitiva delimitación, se debe a
carencias técnicas en las manifestaciones normativas del Estado, que tratan
indistintamente los conceptos de delitos, faltas e infracciones por una parte,
y el de penas y sanciones, por la otra.
Así, se ha planteado que entre una y otra
disciplina no existen diferencias materiales, sino que las mismas derivan
exclusivamente de la política legislativa que el Poder Estatal asuma en un
momento dado, clasificando la potestad como penal o administrativa, dependiendo
de la rama horizontal del Poder que esté llamada a ejercer el aludido ius
puniendi; en consecuencia, si la conducta antijurídica debe ser castigada
por el Poder Judicial, se estará en presencia de una potestad de Derecho Penal,
mientras que el Derecho Administrativo o Tributario Sancionador, es aplicado
por los órganos del Poder Ejecutivo.
Estima esta Sala que la tesis anteriormente
presentada, es de naturaleza meramente casuística, por cuanto elabora el
concepto partiendo de un resultado, como lo sería el órgano que sanciona, y
además presupone la ausencia de errores de los órganos legislativos, en cuanto
al mérito en la escogencia entre una opción u otra.
De seguir el aludido planteamiento, habría que
arribar a la conclusión de que será Derecho administrativo sancionador o
Derecho penal, aquello que el legislador establezca como tal,
independientemente del contenido normativo de las sanciones o penas que se
estableciesen; de manera que si se le otorgase a la función administrativa una
función tradicional e históricamente jurisdiccional como la privación de
libertad, habría que llegar irremediablemente a la conclusión de que esta
privación de libertad constituiría parte de la potestad sancionadora de la
administración. Asimismo, esta tesis deja a un lado el hecho de que órganos del
Poder Judicial puedan ejercer igualmente potestades esencialmente
administrativas (vgr. Potestad disciplinaria funcionarial), sin que por
ello tal actividad tenga carácter penal, o se modifique la ubicación del Poder
Judicial dentro del esquema organizativo del Estado.
Por otro lado, existe otra corriente que fusiona
dichas disciplinas como única expresión del Derecho Penal, fundamentándose en
que ambas se nutren de principios originarios del Derecho Penal, como lo serían
el principio de legalidad de las penas, el principio de tipicidad, el principio
non bis idemídem y las garantías del procesado.
Ante esta diatriba, considera esta Sala que
carece de sentido pretender entablar la discusión en base al órgano que ejecuta
el ius puniendi (judicial o administrativo), o en razón de la
terminología propuesta por el legislador (delito vs. infracción, pena vs.
sanción), pues de existir diferencias entre el derecho penal y el derecho
sancionador, éstas sólo serán relevantes en cuanto se refieren a su sustrato material,
siendo en consecuencia necesario entrar a analizar la finalidad de las mismas,
pues las diferencias que pudiesen existir en ese orden, serán las que permitan
establecer los parámetros de interpretación de tales ramas del derecho.
Sobre este particular, se pronunció la
jurisprudencia de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, en sentencia
del fecha 9
de agosto de 1990, recaída sobre el caso Ley del Sistema Nacional de Ahorro
y Préstamo, en la cual se señaló lo siguiente:
‘(…) dentro del concepto lato de normas penales debe diferenciarse entre aquellas que establecen sanciones para la infracción de normas de ética a las que se sujeta la conducta social e individual de determinado conglomerado humano, y que recoge en su mayor extensión el Código Penal al tipificar los delitos y las faltas, y otras, contempladas en leyes especiales, que consagran sanciones para castigar la violación o incumplimiento de reglas específicas referidas a garantizar el fin de utilidad general de la actividad administrativa, y que la doctrina ha calificado como sanciones administrativas, para distinguirlas en virtud del sujeto que las impone (órgano administrativo) de las de naturaleza penal que son siempre impuestas por un órgano jurisdiccional.’
Del
criterio anteriormente expuesto, se evidencia que el criterio sostenido por la
jurisprudencia patria asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius
puniendi del Estado, estableciendo como elemento diferenciador el telos perseguido
por una u otra manifestación de la potestad punitiva.
Así las cosas, observa esta Sala que según el
criterio establecido, la potestad punitiva del Estado corresponde al campo de
estudio y aplicación del Derecho Penal, cuando la conducta antijurídica haya
sido catalogada como tal, siendo necesario castigar dichas conductas a los
efectos de mantener la paz social, como única herramienta para la consecución
del bien común. Es justamente por esta razón que el castigo tradicionalmente y
generalmente aplicado es la pena de privación de libertad.
De otra parte, el objeto de estudio y aplicación
del Derecho Administrativo Sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva
realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa,
requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole
administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de
utilidad general de la actividad pública.
Esto es así, debido a la necesidad de la
Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya
que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido
ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la
inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que
les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y las
necesidades de la colectividad.
La distinción entre el derecho penal y el
derecho sancionador ha sido magistralmente expuesta por la jurista Hildegard Rondón de Sansó, quien señala
lo siguiente:
‘El Derecho Sancionatorio es la rama del
Derecho Administrativo que estudia el ejercicio del ius puniendi, ejercido por
la Administración, ya que esta potestad punitiva del Estado se manifiesta en la
represión de los delitos y las penas que corresponde en el ámbito sustantivo al
Derecho Penal y en el ámbito adjetivo el Enjuiciamiento Criminal y, en la
infracción administrativa cuya aplicación corresponde a los órganos de la
Administración, y en consecuencia está sometida en su parte tanto sustantiva
como procedimental al Derecho Administrativo, conformando una especialidad
dentro del mismo denominado Derecho Sancionatorio o Derecho Represivo.’”
(‘La Potestad Sancionatoria en el Derecho Venezolano’, en AA.VV. II Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo ‘Allan Randolph Brewer-Carías’,
Editorial Funeda, Caracas, 1996). (Subrayado de la Sala).
Resultan igualmente pedagógicas, las palabras del Catedrático español A. Nieto,
quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”, señala lo
siguiente:
‘(…) el Derecho Administrativo Sancionador no
debe ser construido con los materiales y las técnicas del Derecho Penal sino
desde el propio Derecho Administrativo, del que obviamente forma parte, y desde
la matriz constitucional y del Derecho Público estatal. Conste, sin embargo,
que esta confesada inspiración no es consecuencia de un prejuicio ideológico,
ni mucho menos profesoral, sino el resultado de haber constatado el fracaso de
una metodología –-la extensión de los principios del Derecho
Penal- que ha demostrado no ser certera desde el momento en que la traspolación
automática es imposible y que las matizaciones de adaptación son tan difíciles
como inseguras; hasta tal punto que el resultado final nada tiene que ver con
los principios originarios cuyo contenido tiene que ser profundamente falseado.
Para rectificar este fracaso no hay más remedio que volver a empezar desde el
principio y en el principio están, como he repetido, la Constitución, el
Derecho Público estatal y el Derecho Administrativo, por este orden. En esta tarea
la presencia del Derecho Penal es no ya sólo útil sino imprescindible. El
Derecho Penal ha de seguir operando, no obstante y en todo caso, como punto de
referencia, como pauta técnica y, sobretodo, como cota de máxima de las
garantías individuales que el Derecho Administrativo Sancionador debe tener
siempre presentes.’ (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994, p.29).
(…)”
Una vez delimitado lo anterior, esta Sala
constata que en el caso de autos el accionante señala, en primer lugar como
violatorioas
de l os derechos
a
la libertad, defensa, al
juez natural los siguientes: artículos del Código de Policía
del Estado Bolívar: 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65,
82, 125, 127, 152, 165, 169, 187, 219, 222, 226, 244;,
en la medida en que prevén la imposición de pena de arresto proporcional,
imponibles
impuesta por autoridades administrativas.
. AsAsimismo, denuncia igualmenteí como
lo impugna las normas establecidaso en los
artículos 239 y 248
del referido Código, los cuales prevén la conversión de la multa en
arresto, en contravención a la garantía de la libertad personal y el derecho al juez
natural, agregando que el artículo 244 vulnera las garantías antes señaladas.
Pasa esta
Sala a transcribir los artículos recurridos en el presente caso, a los fines de
delimitar la presunta violación de los derechos constitucionales invocados:
“Artículo
32: Las autoridades de policía están en el deber de imponerle una multa
hasta de CIEN BOLIVARES (Bs. 100,oo) a toda persona que en lugar público se
halle en estado de embriaguez manifiesta, molesta o atentatoria a las buenas
costumbres, o en su defecto arresto proporcional. Si el hecho es habitual, la
pena será de arresto por 96 horas mediante Resolución emanada de la Prefectura
del Distrito; queda a salvo lo dispuesto en el Ordinal M, del Artículo 3º, de
la Ley sobre Vagos y Maleantes vigente.
Artículo
33: Cuando en un lugar público o en establecimiento
abierto al público, alguien haya ocasionado la embriaguez de otro u otros,
obligándolo a ingerir bebidas alcohólicas o haya incitado a tomarla a persona o
personas, en estado de ebriedad, será castigado con arresto hasta por diez (10)
días.
Si se
hubiere cometido el hecho en personas menores de edad, o en las que
manifiestamente se hallaren en estado anormal, por causa de debilidad o
alteración de sus facultades mentales, el arresto será de quince (15) días, sin
detrimento de lo estatuido en el Ordinal D, del Artículo 3º, de la Ley sobre
Vagos y Maleantes vigente.
Parágrafo
Primero: Cuando el contraventor fuere comerciante de
bebidas alcohólicas, el Prefecto del Distrito correspondiente cerrará el
establecimiento e inmediatamente se dirigirá al Concejo Municipal respectivo a
los fines del retiro de la Patente; igualmente, hará la debida participación a
la Administración de la Renta de licores de la Circunscripción.
Parágrafo
Segundo: También podrán ser clausurados los
establecimientos donde ocurran hechos de sangre originados por el consumo de
bebidas alcohólicas, donde se expendan o consuman estupefacientes, donde se
produzcan escándalos debidamente comprobados que atenten contra la moral y las
buenas costumbres, con facultades para negar nuevas licencias y cancelar
expendios de licores en zonas residenciales, de los negocios denominados
fuentes de soda, dancings, cabarets y discotecas, donde además de expender
licores se ejecute música de cualquier tipo y cuyos establecimientos presenten
inconvenientes y molesten la tranquilidad ciudadana. Tanto en estos casos, como
en los anteriores, el Prefecto del Distrito respectiva hará las participaciones
al Consejo Municipal correspondiente y a la Administración de la Renta de
Licores de la circunscripción.
Artículo
34: Los
dueños, representantes, encargado o dependientes de bares, cervecerías, fuentes
de soda u otros establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas y que
sirvan éstas a menores de edad, serán penados con multa hasta de UN MIL
BOLIVARES (Bs.1.000,oo) o arresto proporcional. A los reincidentes se les podrá
retirar la patente de comercio por plazo que el Concejo Municipal respectivo
determine.
Artículo
40: El dueño
o encargado de casas de juego lícitos que consintieren en ellas a menores de
edad, serán penados con multa hasta de QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 500,oo) o
arresto proporcional. En caso de reincidencia, la pena podrá aumentarse hasta
el duplo.
Artículo
42: Ninguna
persona podrá disfrazarse fuera de los días permitidos por este Código o por la
primera autoridad civil del Distrito en su caso.
No
podrán usarse disfraces deshonestos, o que de alguna manera ofendan la decencia
pública, ni tampoco vestiduras, uniformes o insignias pertenecientes a cuerpos
militares, civiles o religiosos.
Los
contraventores serán penados con multa de veinte a cincuenta bolívares o
arresto proporcional.
Artículo
50: Para
conducir animales feroces, venenosos o dañinos, de un punto a otro, por una vía
pública, debe tomarse por el dueño, las precauciones necesarias para que no
causen daño alguno. Cuando se mantengan dentro de cercados o casas, debe
tomarse las mismas precauciones para evitar que salgan de ellos y que causen
daños a las personas o propiedades.
Artículo
51: Queda
prohibido tener sueltos dentro de los poblados y en los caminos públicos,
cerdos, chivos, perros, caballos, mulas, asnos, toros, vacas o cualesquiera
otros animales que puedan causar daño. En caso de infracción, si ésta se
cometiera en los caminos, las autoridades y Agentes de Policía lo comunicarán a
los respectivos dueños para que los encierren, pudiendo imponerles, en caso de
negligencia, desobediencia o daño, multas hasta de DOSCIENTOS BOLIVARES (Bs.
200,oo) o arresto proporcional. Si la infracción se cometiere dentro de los
poblados, en las calles, plazas, parques y en solares sin cerca o mal cercados,
los dueños de dichos animales serán sancionados con multas de TRESCIENTOS
BOLIVARES (BS. 300,oo) o arresto proporcional. La falta se considerará de mayor
gravedad para los efectos de las multas, cuando el daño sea causado en los
parques, plazas, calles y demás obras públicas de las poblaciones; los
infractores deberán reparar los daños causados por los animales.
Artículo
52: Se prohíbe arrastrar maderas, vigas de hierro o
de cualquier otro metal, cabillas y otros objetos por las calles, avenidas u
otras vías. Sólo podrán transportárseles en vehículos u otros medios que no
causen daño al pavimento, brocales o aceras. Los contraventores serán penados
con multas de CIENTO CINCUENTA A TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 150,oo a 300,oo),
sin que esto obste para que reparen a su costa los desperfectos causados.
Artículo
54: Incurrirán en la pena de VEINTE a QUINIENTOS
BOLIVARES (Bs. 20,oo a 500,oo) o arresto proporcional, los que destruyeren o
inutilizaren máquinas, instrumentos o aparatos destinados a algún servicio
público, o a la construcción de alguna obra o al estudio o ensayo de algún
procedimiento científico.
Artículo
58: Se prohíbe elaborar pólvora o fuegos artificiales
dentro del poblado, bajo pena de multa de CIENCUENTA a DOSCIENTOS CINCUENTA
BOLIVARES (Bs. 50,oo a 250,oo) o arresto proporcional que se impondrá a los
contraventores, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que incurran.
Artículo
62: Los dueños de terreno no construidos, situados en
áreas urbanas, deberán mantenerlos limpios y convenientemente desmontados. Los
que faltaren a esta disposición serán penados con multa de CINCUENTA A CIENN
BOLIVARES (Bs. 50,oo a 100,oo) por cada caso de infracción.
Artículo
64: Queda prohibido tirar a las calles, caminos o
vías públicas, desperdicios, basuras, animales muertos, inútiles o enfermos,
así como objetos, que de alguna manera obstaculicen el tránsito o pongan en
peligro la salud. Los infractores de esta disposición serán penados con multa
de CINCUENTA a CIEN BOLIVARES (Bs. 50,oo a 100,oo) o arresto proporcional.
Artículo
65: Queda prohibido echar en cualquier forma aguas
sucias a la calle. Los infractores de esta disposición serán penados con multas
de CINCO a CIEN BOLIVARES (Bs. 5,oo a 100,oo) o arresto proporcional.
Artículo
82: Los expendedores en el mercado no podrán dejar en
ellos efectos expuestos a dañarse, ni ninguna clase de desperdicios; y deben
recoger diariamente todos esos efectos y desperdicios y depositarlos en el
lugar señalado por las autoridades. Los contraventores serán penados con multa
de DIEZ a VEINTE BOLIVARES (Bs. 10,oo a 20,oo) o con arresto proporcional.
Artículo
125: Todo el que practicare alguna obra que impida la
entrada de las aguas a los estanques o acueductos de donde se surte a las
poblaciones, será obligado a destruirla a su costa y será además penado con
multa de TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 300,oo), si se descubre que fue
intencionalmente, sin perjuicio de las indemnizaciones a que hubiere lugar por
los daños.
Artículo
127: Los que de alguna manera causen perjuicio a los
acueductos públicos serán penados con multa de DOSCIENTOS a QUINIENTOS
BOLIVARES (Bs. 200,oo a 500,oo) o arresto proporcional, debiendo además
indemnizar los perjuicios que causare.
Artículo
152: Cuando se encuentren ganados de cualquier especie
en plantaciones o siembras, podrán cogerse aquellos para presentarlos ante el
Prefectos respectivo, con el fin de que se notifique a su dueño el daño causado
si lo hubiere y les fuere imputable.
En caso de no ser
posible el traslado de dichos animales hasta la residencia con dos testigos de
la clase de animales que ocasionó el daño, se hierro, color y cualquier otro
dato que pudiere determinarlos y presentarse con dichos testigos ante la
autoridad competente, para que inste al dueño del referido animal a recogerlo
imponiéndole la pena correspondiente y obligándolo a pagar los daños causados.
Unico:
Queda terminantemente prohibido matar o herir cualquier ganado mayor en las
circunstancias previstas en este Artículo. Los contraventores a esta
disposición pagarán al dueño el valor del animal que haya sido muerto o herido,
a juicio de peritos, conforme a lo dispuesto en este Código y sufrirán como
pena una multa de DOSCIENTOS a CUATROCIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo a 400,oo) o
arresto proporcional.
Artículo
165: Para hacer rodeos de ganados o de bestias para herrarlas en terrenos comuneros, debe
disponerse la operación por común acuerdo de los dueños de ganados; y cuando
esto no fuere posible, los dueños del mayor número de animales podrán disponer
el rodeo, avisándolo a los interesados para que concurran a él.
Los
contraventores serán penados con multa de CINCUENTA a DOSCIENTOS BOLIVARES, sin
perjuicio de la responsabilidad en que incurran si herraren como suyos animales
ajenos.
Artículo
169: Nadie podrá transitar sino por los caminos
públicos acostumbrados, o por las sabanas o campos que no sean de propiedad
particular. El que sin permiso de los dueños o encargados de terrenos fuere
encontrado en ellos bajo cualquier pretexto, podrá ser conducido al dueño de
ellos, mayordomo o encargado, ante el Comisario del lugar, para que éste lo
ponga a disposición del Alcalde del respectivo Municipio, quien le aplicará la
pena de diez hasta veinte bolívares de multa según el caso o arresto
proporcional.
Unico: Si
la introducción fuere con el objeto de sacar ganado, al que lo hiciere se le
aplicará una multa de DOSCIENTOS
BOLIVARES o arresto proporcional.
Artículo
187: Si requerido un funcionario de policía por algún
ciudadano para revisar una o más partidas de animales que se conduzcan por
territorio en donde ejerza jurisdicción, a objeto de averiguar su procedencia y
se negare a hacerlo, sufrirá una multa de CUARENTA BOLIVARES (Bs. 400,oo) o
arresto proporcional, que le impondrá su inmediato superior, previo denuncio y
la averiguación correspondiente. En caso de reincidencia será destituido del
cargo.
Artículo
219: Nadie puede entrar y permanecer en casa ajena sin
permiso del dueño. La policía está en el deber de dar a los particulares el
auxilio que necesiten para ser mantenidos en su derecho. El que contra expresa
prohibición del dueño de una casa, entre o permanezca en ella, será castigado
con multa de DIEZ a TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 10,oo a 300,oo) o arresto
proporcional, sin menoscabo de las acciones penales que sean procedentes
conforme a la ley.
Artículo
222: Se prohíbe en todo el territorio del Estado
Bolívar los ruidos molestos que de alguna forma perturbaren la tranquilidad de
las personas. Los contraventores sufrirán una multa de hasta DOSCIENTOS
BOLIVARES (Bs. 200,oo) o arresto proporcional.
Artículo
226: Las autoridades de policía velarán por el
estricto cumplimiento de lo establecido en este Título y los infractores del
Aparte A del Artículo 224º de este Código, serán penados con multa hasta de
DOSCIENTOS BOLIVARES o arresto proporcional; y los contraventores de los
dispuesto en el Aparte B del referido Artículo 224º, sufrirán una multa de DOS
MIL BOLIVARES según la gravedad del caso, o arresto proporcional, y quedan
obligados a la demolición de lo construído.
Artículo
244: Las faltas que no tengan penas señaladas en este
Código se castigarán con multas de DIEZ a DOSCIENTOS BOLIVARES o con arresto de
uno a veinte días, a juicio de la autoridad competente y de acuerdo con la
entidad de la falta.
Artículo
239: Las multas que impongan las autoridades de
policía serán pagadas a las respectivas Rentas Municipales. Cuando el penado no
satisfaciere la multa en el plazo que se le fije, la autoridad policial la
convertirá en arresto a razón de un día o de arresto por cada diez bolívares.
Artículo 248:
Cuando al penado a quien se hubiere impuesto una multa no pudiera satisfacerla,
le quedará el derecho de solicitar que se le conmute el arresto, y si la
autoridad así lo acordare, se computará a razón de diez bolívares por cada día
de arresto.”
Una vez revisados los el contenidos
de dichos artículos, se puede concluir que efectivamente existen las
violaciones alegadas por el recurrente, ya que el legislador la Asamblea
Legislativa del Estado Bolívar en olvido de las garantías
constitucionales suficientemente señaladas, deja mediante una formulación
genérica y a discreción de la autoridad administrativa la determinación y
elección de la correspondiente figura delictual, así como de la pena que debe aplicar según
sea el caso, quebrantando, -por lo tantoen consecuencia,- el principio
de legalidad que en la materia sancionatoria,
consagra nuestro
ordenamiento jurídico.n las normas
constitucionales citadas,
eEs por ello que
el Código de Policía del Estado Bolívar, no podía regular sino las áreas que la
ley le deja permite de modo que no puede suplirla allí
donde la norma legal es necesaria para producir determinado efecto o regular un
cierto contenido. Este cierto contenido lo dejó la
norma constitucionalconstitucional lo
reservó para el Poder Legislativo Nacional a la reserva legal y
a éstea
pertenece la determinación de conductas infractoras y de las sanciones que las
castigan. Que Ees la ley
la que puede definir el delito o falta sin que pueda señalar infracciones
genéricas a ser tipificadas y complementadas tal como lo hace el Código impugnado.
De allí que la
Asamblea Legislativa del Estado Bolívar no sólo violentó el principio de
legalidad al establecer la imposición de sanciones privativas de libertad lo
cual le estaba vedado, sino que usurpó funciones legislativas del Poder Legislativo
Nacional al
crear dichas
sancionesón.
Asimismo, observa Igualmente
se percata esta Sala Constitucional, que se
produjo la violación del principio de proporcionalidad,
consistente en que la Administración cuando lleva a cabo la actividad
sancionatoria debe guardar la debida correspondencia entre la infracción
cometida y la sanción, evaluando con suma atención la gravedad de la infracción
a objeto de evitar que la sanción misma aplicable
resulte desproporcionada, circunstancia que se
comprueba en autos.
2. En cuanto a la
violación del derecho a la libertad y el principio de tipicidad de los delitos y faltas
Por otro lado el recurrente señaló denunció los artículos
231 ordinal 1º; 232;, 233 y 234, como violatorios,
también,
del derecho a la libertad y, al
principio de tipicidad de las penas, ya que las referidas disposiciones
establecen la facultad de imponer la sanción de arresto, sin determinar con
claridad el hecho generador de la pena.
En este orden de ideas, considera la Sala
conveniente para un adecuado análisis, señalar el contenidos de los
artículos cuestionados:
“Artículo 231: “Las
penas que pueden aplicar las autoridades de policía tiene el carácter de
correccionales y son las siguientes:
1.- Arresto.
2.- Multa.
3.- Comiso.
4.- Caución de buena conducta.
5.- Amonestaciones.
Único: El Gobernador del
Estado podrá imponer además las penas de confinamiento y expulsión del
Territorio del Estado, previa comprobación plena del delito o falta que la
motiven.”
Artículo 232: “ El Gobernador del Estado como
primera autoridad de policía puede imponer penas de arresto hasta por quince
días o multa hasta por QUINIENTOS BOLIVARES, en su función policial de mantener
el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social y de proteger las
personas y las propiedades.”
Artículo 233: “ Los Prefectos de Distritos pueden
imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y ocho horas o multa hasta por
DOSCIENTOS BOLIVARES, salvo disposición especial de este Código, a quienes
desobedezcan las órdenes que dictaren, dentro de la esfera de sus atribuciones
legales o alteren el orden público, o la paz social, pudiendo ordenar sus
enjuiciamientos, si la gravedad del hecho así lo requiere. Cuando la gravedad
de la falta amerite un arresto superior a cuarenta y ocho horas, éste deberá acordarse por Resolución escrita y
motivada y en ningún caso podrá exceder de quince días.”
Artículo 234 : “ Los
Alcaldes de Municipio pueden imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y
ocho horas y multas hasta por CINCUENTA BOLIVARES, salvo disposiciones
especiales de este Código.”
Por su parte, los artículos 239 y 244 del
referido CòdigoCódigo disponen:
“Artículo 239: “ Las multas que impongan las autoridades
de policía serán pagadas a las respectivas Rentas Municipales. Cuando el penado
no satisfaciere la multa en el plazo que se le fije, la autoridad policial la
convertirá en arresto a razón de un día o de arresto por cada diez bolívares.”
Artículo 244: “ Las faltas que no tengan penas
señaladas en este Código se castigarán con multas de DIEZ a DOSCIENTOS
BOLIVARES o con arresto de uno a veinte días, a juicio de la autoridad
competente y de acuerdo con la entidad de la falta.” (rResaltado de
esta Sala).
Esta Sala observa, que
eEnn los artículos
antes enunciados, se prevén sanciones privativas de libertad, tales como el arresto, sin
que exista la especificidad de la conducta a sancionar, creando además
previsiones genéricas de carácter subjetivo y de difícil de determinaciónr,
como son el orden moral, la decencia, la seguridad
social, la
paz;,
configurándose, por lo tantola,
violación al principio de tipicidad de las penas y sanciones, en vista de una
ausencia de lex previa, que se identifica con el principio de legalidad
y de una lex certa, que supone una ley escrita previa que describa
explícitamente los supuestos de hechos que
constituyen la
falta y su consecuente sanción administrativa.
Se destaca también, que dichos artículos dejan a la discrecionalidad de
elección del funcionario que el Código impugnado autoriza la imponer
imposición
de la sanción
aplicable, conllevando por lo tanto a que se viole necesariamente el
derecho a la libertad, derecho este sobre el cual se organiza todo el Estado de
Derecho, lo cual impone que las conductas sancionables sean exactamente
determinadas, cumpliéndose así el respeto a la
seguridad jurídica, permitiendo el grado de certeza suficiente,
para que los administrados puedan predecir las consecuencias de sus actos.
Este criterio, ha sido expuesto en diversas
decisiones de este Tribunal Supremo al señalar, y a tal efecto nos permitimos citar lo siguiente:
“.(...) la norma
constitucional cuya violación se alega, consagra como materia de reserva legal
la determinación de las faltas o delitos que puedan acarrear penas o sanciones de privación de libertad
por incumplimiento de obligaciones”.
“Ha querido nuestro
constituyente lograr de esta manera que la materia relativa a la libertad
personal sea regulada a través de la forma más rigurosa posible, para
salvaguardar así uno de los valores capitales del individuo dentro del Estado
de Derecho. Por ello exige la estructuración de un sistema en el cual se fije
sólo a través de la ley formal tanto las obligaciones cuyo incumplimiento pueda
ocasionar sanciones de esa naturaleza, como la definición y alcance preciso de
la sanción misma, para contribuir así a reducir al máximo la arbitrariedad de
los agentes públicos”. (sSentencia de la
Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia del fecha 24- de enero de 01-11988).
Con fundamento a en lo anterior, debe afirmarse,
que el Código de
Policía del Estado Bolívar impugnado en el presente caso, no constituye un instrumento
jurídicamente idóneo ni para la creación de ilícitos ni para
el establecimiento de sanciones consistentes en penas de carácter corporal. Es
ésta una materia que corresponde de manera exclusiva y excluyente a l a LeyPoder Legislativo
Nacional, y que en nuestro ordenamiento positivo está contenido
en le Código Penal.
Asimismo, en otra sentencia de fechadel 4 de agosto de
1994, citada por
la Profesora Cecilia Sosa GomezGómez,
(II Jornadas de Derecho Administrativo, p.263), en la
cual se refiere a la discrecionalidad como elemento distintivo entre la
actividad sancionatoria administrativa y la penal en la que se reitera,
la debida sujeción al bloque de la legalidad, se sostuvo lo siguiente:
“(...) es reiterada
la diferencia que ha precisado el contencioso administrativo respecto de la jurisdicción
penal. En efecto, la administración, en relación a la actividad sancionatoria,
tiene como nota característica la discrecionalidad, la cual no puede
equipararse en modo alguno a la que prescribe el derecho penal, pues en este
ordenamiento, cuando han de aplicarse reglas para aumentar o rebajar la pena,
se cuenta previamente con la clara identificación de las circunstancias que
atenúan o agravan el delito cometido (...)...”
“Ahora
bien, esto no significa que la sanción a imponer quede al arbitrio de la
administración y que en su actividad sancionatoria pueda el funcionario evadir
la legalidad del acto en incurrir en abuso de poder, sino que debe someterse a
los límites establecidos en el precepto a aplicar”. (sSentencia de la C.S.J-Sala
Político-AdministrativaSPA, del fecha 4 de agosto de 1994.).
De lo expuesto, se puede colegir que
efectivamente al existir una serie de disposiciones que crean sanciones que no
están tipificadas, ni definen el ámbito dentro del cual pueden ejercer su potestad
los funcionarios llamados a imponer las sanciones por el Código de Policía del Estado BolívarBolívar,,
los
artículos impugnados las disposiciones impugnadas violan el
principio de tipicidad de los delitos y faltas, y el principio de
de
legalidad que son en definitiva los que
marcan el límite del ejercicio de las potestades públicas. En consecuencia al
no contener dichos artículos la determinación de los tipos de infraccionesón
que llevarían
a la aplicación de las sanciones en ellas consagradas se produce una violación
evidente y flagrante de
la Carta
Fundamental.
3. En cuanto a la
violación del principio non bis in ídem
Asimismo,
fueron denunciados los artículos 16, 21, 24, 25, 26, 32, 33, 42, 50,
51, 124, 219, 220 y 22 por la violación a la garantía al non bis in ídem, en la medida en que
repiten los mismos hechos generadores de penas a tenor de lo previsto en el Código Penal. Los aludidos artículos
son del siguiente tenor:
“Artículo 16: Todo ciudadano está en la obligación de
prestar la colaboración que le exijan las autoridades de Policía, salvo el caso
de que estuviere justamente impedido.
Los
infractores serán penados con multa de VEINTE A CIEN BOLIVARES
(Bs. 20,oo a 100,oo) o arresto proporcional, sin perjuicio de la responsabilidad
penal en que pudieren incurrir por su omisión o negligencia.
Artículo 21:
Nadie podrá efectuar disparos de armas de fuego sino en los lugares legalmente
autorizados. Tampoco
podrán dispararse petardos ni prenderse fuegos artificiales ni fogatas; sin
embargo, la autoridad policial correspondiente podrá permitirlo en determinadas
circunstancias. Este permiso no se concederá en ningún caso respecto a los
fuegos artificiales en donde las casa
están cubiertas o hayan sido construidas con materiales fácilmente inflamables.
Artículo 24: Los que arrancaren,
rompieren o borraren o de cualquier otra manera dañaren carteles o edictos
públicos, serán penados con una multa de VEINTE A CUARENTA BOLIVARES (Bs. 20,oo
a 40,oo), o arresto proporcional.
Artículo 25: Los
herreros, cerrajeros, ni ninguna otra persona podrán hacer llaves por modelos,
por estampas o por otras llaves, sin tener a la vista las cerraduras en que deben ser autorizadas o sin
autorización del propietario respectivo; ni mucho menos llaves maestras, ganzúas u otros
instrumentos destinados a abrir las cerraduras de puertas, cajas o cofres, bajo
multa de DOSCIENTOS a QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo a 500,oo), o arresto
proporcional. Si con dichas llaves o instrumentos se han cometido
hechos delictuosos, los responsables de su hechura o elaboración deberán ser
aprehendidos y pasados a las autoridades competentes.
Artículo 26: Ninguna arma de fuego
podrá ser reparada si no está debidamente empadronada y quien la detente deberá
exhibir el comprobante o constancia respectiva. La contravención por parte del
armero, será
penada con multa hasta de QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 500,oo), o arresto
proporcional.
Artículo 32: Las
autoridades de policía están en el deber de imponerle una multa hasta de CIEN
BOLIVARES (Bs. 100,oo) a toda persona que en lugar público se halle en estado
de embriaguez manifiesta, molesta o atentatoria a las buenas costumbres, o en
su defecto arresto proporcional. Si el hecho es habitual, la pena será de
arresto por 96 horas mediante Resolución emanada de la Prefectura del Distrito;
queda a salvo lo dispuesto en el Ordinal M, del Artículo 3º, de la Ley sobre
Vagos y Maleantes vigente.
Artículo
33: Cuando en un lugar público o en establecimiento
abierto al público, alguien haya ocasionado la embriaguez de otro u otros,
obligándolo a ingerir bebidas alcohólicas o haya incitado a tomarla a persona o
personas, en estado de ebriedad, será castigado con arresto hasta por diez (10)
días.
Si se
hubiere cometido el hecho en personas menores de edad, o en las que
manifiestamente se hallaren en estado anormal, por causa de debilidad o
alteración de sus facultades mentales, el arresto será de quince (15) días, sin
detrimento de lo estatuido en el Ordinal D, del Artículo 3º, de la Ley sobre
Vagos y Maleantes vigente.
Parágrafo
Primero: Cuando el contraventor fuere comerciante de
bebidas alcohólicas, el Prefecto del Distrito correspondiente cerrará el
establecimiento e inmediatamente se dirigirá al Concejo Municipal respectivo a
los fines del retiro de la Patente; igualmente, hará la debida participación a
la Administración de la Renta de licores de la Circunscripción.
Parágrafo
Segundo: También podrán ser clausurados los
establecimientos donde ocurran hechos de sangre originados por el consumo de
bebidas alcohólicas, donde se expendan o consuman estupefacientes, donde se
produzcan escándalos debidamente comprobados que atenten contra la moral y las
buenas costumbres, con facultades para negar nuevas licencias y cancelar
expendios de licores en zonas residenciales, de los negocios denominados
fuentes de soda, dancings, cabarets y discotecas, donde además de expender licores
se ejecute música de cualquier tipo y cuyos establecimientos presentes
inconvenientes y molesten la tranquilidad ciudadana. Tanto en estos casos,
como en los anteriores, el Prefecto del Distrito respectivo hará las
participaciones al Concejo Municipal correspondiente y a la Administración de
la Renta de Licores de la Circunscripción.
Artículo 42:
Ninguna persona podrá disfrazarse fuera de los días permitidos por este Código o por la primera
autoridad civil de Distrito en su caso.
No podrán usarse disfraces
deshonestos, o que de alguna
manera ofendan la decencia pública, ni tampoco vestiduras, uniformes
o insignias pertenecientes a cuerpos militares, civiles o religiosos.
Los
contraventores serán penados con multas de veinte a cincuenta bolívares o arresto
proporcional.
Artículo 50: Para
conducir animales feroces, venenosos o dañinos, de un punto a otro, por
una vía pública, debe tomarse por el dueño, las precauciones necesarias para
que no causen daño alguno. Cuando se mantengan dentro de cercados o de casas, debe
tomarse las mismas precauciones para evitar que salgan de ellos y que causen
daños a las personas o a las propiedades.
Artículo 51:
Queda prohibido tener sueltos dentro de los poblados y en los caminos públicos,
cerdos, chivos, perros, caballos, mulas, asnos, toros, vacas, o cualesquiera
otros animales que pudieran causar daños. En caso de infracción, si ésta se cometiera en los
caminos, las autoridades y Agentes de Policía lo comunicarán a los respectivos dueños para que los
encierren, pudiendo imponerles, en caso de negligencia, desobediencia o daño,
multas hasta de DOSCIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo) o arresto proporcional. Si la infracción se cometiere
dentro de los poblados, en las calles, plazas, parques y en solares sin cerca o
mal cercados, los dueños de dichos animales serán sancionados con multas de TRESCIENTOS
BOLIVARES (Bs. 300,oo) o arresto proporcional. La falta se
considerará de mayor gravedad para los efectos de las multas, cuando el daño
sea causado en los parques, plazas, calles y demás obras públicas de las
poblaciones; los infractores deberán reparar los daños causados por los
animales.
Artículo 124: Las
autoridades de policía colaborarán con las autoridades competentes en la
inspección de los lagos, ríos, canales y acequias y estanques inmediatos a
las poblaciones y de los cuales se surten los habitantes para el uso doméstico.
Artículo 219:
Nadie puede entrar y permanecer en casa ajena sin permiso del dueño. La policía
está en el deber de dar a los particulares el auxilio que necesiten para ser
mantenidos en su derecho. El que contra expresa prohibición del dueño de una
casa, entre o permanezca en ella, será castigado con multa de DIEZ a
TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 10,oo a 300,oo) o arresto proporcional, sin
menoscabo de las acciones penales que sean procedentes conforme a la ley.
Artículo 220: En las casa y
habitaciones particulares y en sus dependencias no podrán entrar los funcionarios
policiales en su carácter de tales, sino con las formalidades determinadas en
las Leyes referentes al
allanamiento. Para los efectos de este Artículo no se consideran casas
particulares:
A) Las casas de juego de
cualquier clase.
B) Las
casas particulares en que se efectúen habitualmente
juegos
de envite y azar.
C) Las
tabernas, botillerías u otros establecimientos que expendan licores al por
menor.
D) Las
casas habitadas por prostitutas.
E) Los
patios, corredores y pasajes de las casas de vecindad.
F) Las
casas donde se vendan bebidas alcohólicas sin autorización legal.
Artículo 22:
Siempre que en la localidad no exista Cuerpo de Bomberos, la Policía velará y tomará las
medidas necesarias para extinguir los incendios que sobrevengan, llamando en su
ayuda a las personas aptas para tan fin. En caso de que exista Cuerpo de
Bomberos, la Policía colaborará con éste tanto en el mantenimiento
del orden y la protección de la propiedad privada, como en los demás actos que
sean menester para disminuir los efectos de la catástrofe.”
De la misma manera,
los artículos 16; 21; 24; 25; 26; 32; 33; 42; 50; 51; 124; 219; 220; 22, Los artículos
precedentemente citados, tal como lo señala el Ministerio Público, violan
las
garantías al non bis in iídem , puesto que gran
parte de los hechos generadores de la pena de arresto en dichos supuestos,
se encuentran tipificados como delitos o faltas en el Código Penal Venezolano. En atención
a ello, se debe destacar que siendo el principio non bies in idemídem, un
límite insuperable, no puede ni debediendo en
ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el
asunto debe ser conocido por un juez penal. Así, en una sentencia del Tribunal
Constitucional Español del fecha 30 de
enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo, I y II, p. 171.
“García De Enterríia”)
donde
dicho Tribunal deduce dedujo “(...) que el non bis in idemídem “‘principio general del derecho”’ se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto,
hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que
se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las
infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la ConstituciónConstitución (...)”.
Es
así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non bis in idemídem, se
configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades
administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación
administrativa, y jueces que ejecutan el “ius puniendi” de conformidad
con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de
procedimientos distintos, sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que
significa de violentarse dicho principio, que se estaría aplicando el poder de
la misma manera y doblemente, una infracción tipificada en la legislación
administrativa y un ilícito tipificado en el Código penal. Situación que debe
ser censurada y evitada en lo posible ya que leel poder
punitivo del eEstado es único con en base
a un único ordenamiento jurídico, presidido por los principios
Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuidas las conductas
ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.
Siendo necesario, Een
todo caso, se
hace necesario que que en la aplicación de la potestad
sancionatoria de la Administración se le deba exigir a la misma el
cumplimiento del principio de legalidad penal, no sólo, en la
tipificación de la infracción, sino en los topes de las sanciones,
identificando además, la naturaleza de la pena y la sanción sobre la idea común
de la privación de un bien jurídico, en especial de rango constitucional.
Ello ocurre, sin lugar
a dudas en el contenido normativo del Código de Policía del estado Bolívar.
En definitiva, como acertadamente expone el catedrático
español Alejandro Nieto: “(...) si el verdadero problema es de policía
legislativa, lo que el Estado tiene que preguntarse, cuando decide reprimir un
hecho, es si conviene tipificarlo como delito o como infracción administrativa, ya que
tiene en su mano ambas posibilidades, dándose por supuesto que salvo
excepciones, es mejor no utilizarlas simultáneamentesimultáneamente (...)”.
(cCitado por la profesora Cecilia Sosa Gómez, en II
Jornadas de Derecho Administrativo, p. 265).
4. En cuanto a la
violación del derecho a la
defensa y al debido proceso
Finalmente, elos
artículo s
233 antes señalado, y 247 del Código de Policía del Estado Bolívar
que establece:
“Artículo 247:
“Cuando
las autoridades de policía impongan algunas de las penas que establece este
Código, deberán hacerlo constar mediante una Resolución, en un libro que con el
nombre de Registro de Policía, llevarán los nombres y apellidos de las personas
sancionadas, la naturaleza de la infracción cometida con todas sus
circunstancias, la pena impuesta y la disposición legal aplicable al caso.”
Aparte Único: Ejecutada la pena impuesta, el interesado tendrá derecho a que se expida copia certificada de la Resolución a que se refiere este artículo y con ella podrá ocurrir en queja ante el Superior inmediato. Cuando el Superior encuentre fundado el recurso de queja, además de la pena de destitución que podrá imponer, ordenará la restitución de la multa, quedando a salvo los derechos del interesado para reclamar los perjuicios que se le hubiere causado.”
En el artículo 233 eiusdem citado supra, se dispone que se
exige sólo en el caso de que el arresto sea superior a las cuarenta y
ocho (48) horas, es que se
establece que el el funcionario deberá acordarlo lo
acuerde por mediante resolución escrita y motivada,
quedando exento de tal obligación cuando el arresto sea por un menor
tiempo. El artículo 247, por su parte, establece sólo el recurso de queja, ante
el superior inmediato, una vez ejecutada la pena impuesta, pudiendo dicho
funcionario discrecionalmente, imponer la sanción de destitución y la
restitución de la multa si considera “motu propio”
infundado el recurso interpuesto, quedando a salvo el derecho del interesado de
reclamar los perjuicios causados.
De lo antes expuesto, se colige que existe una
ausencia de auténtico control sobre las decisiones que, en orden a la
aplicación de las medidas correctivas impongan los funcionarios autorizados por
el Código de Policía del Estado BolívarBolívar,.
Ddebiéndose
destacar por lo demás que en la aplicación de dichas medidas existe una
verdadera ausencia de procedimiento, no ofreciéndose en consecuencia, garantías
suficientes de defensa para los sancionados, razón por loa cual que no
sólo son inconstitucionales las medidas correctivas privativas de libertad
impuestas, sino también, todas aquellas medidas las relativas
a la aplicación de tales medidassanciones, resultando en consecuencia
arbitrarias y contrarias a derecho.
A juicio de esta Sala Constitucional, las
disposiciones objeto del presente recurso de nulidad impugnación
resultan inconstitucionales, circunstancia que se
puede inferir de su contenidovisto que , y a
través de la imposición de las sanciones que contiene el Código de Policía del Estado Bolívar se generan,
diversos abusos
en la su aplicación de sanciones, sin la tramitación de un
procedimiento
debido,
trayendo como consecuencia y la consecuente la ilegal restricción
de la libertad personal de los
particulares
sujetos a dichos procedimientos, por lo que, observa esta Sala que
en efecto la aplicación de las disposiciones contenidas en el referido Código
configuran la violación el respeto del principio dea la legalidad
en sus dos vertientes -: la
legalidad penal y la
legalidad administrativa-, así como la violación del derecho al debido proceso (contentivo , el
respeto de la presunción de inocencia),
así
como el problema relativo al y del principio non bis in idemídem.
Del mismo modoEn este sentido,
que
al estar los artículos impugnados destinados a dictar producir actos normativos
dirigidos a coartar o condicionar la esfera de los derechos y
garantías de los administrados, y al establecer toda una tipología
infractora para proceder a imponer sanciones privativas de libertad, potestad para la que -que por demás- para
la que no estaba facultada la Asamblea Legislativa del Estado
Bolívar, atentando por lo tantoen consecuencia, contra el principio de la
legalidad de los delitos o faltas y de las sanciones que lo
castigan e,
invadiendo a su vez, la materia reservada a l a
ley Poder
Legislativo Nacionalque impide a la Administración dictar actos normativos dirigidos a
limitar las garantías y derechos que desde la Carta Magna están reconocidos a
los administrados, se consagran las . vViolaciones
estas
que conducen por consiguiente a la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos impugnados, y así se declara.
Decisión
Por las
consideraciones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley, declara:
1.- Con Lugar,
en los términos expresados en la parte motiva del presente fallo, la solicitud
de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida por Por la motivación
expuesta, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
declara Con Lugar la
acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por el
entonces Fiscal General de la República, ciudadano Iván Darío Badell González,
en contra de los
artículos, 16, 21,
22, 22, 24,
25, 26, 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 125, 124, 127,
152, 165, 169, 187, 219, 220, 222, 22, 226,
231 ordinal 1º y aparte único, 232, 233, 234, 239, 244, 247, y 248, todos
ellos contenidos en del Código de Policía del Estado Bolívar,
dictado por la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, el 28 de abril de 1971,
reformado el 13 de noviembre de 1978, por la violación del derecho al juez natural y al principio de la
legalidad, al derecho a la
libertad personal y al principio de tipicidad de los delitos y penas, a la garantía al non bis in ídem, al derecho a la defensa
y al debido proceso.; y Een consecuencia quedan
se ANULANADOS dichos
artículos.
2.- Se fijan los efectos de este fallo de forma ex
tunc, es decir desde el momento en que fue publicado el Código
de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del Estado
Bolívar, el 28 de abril de 1971, reformado el 13 de noviembre de 1978.
3.- Publíquese
en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar el texto íntegro del presente fallo;
sin que dicha publicación condicione su eficacia, que es inmediata.
4.- Asimismo, de
conformidad con lo previsto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia se ordena la publicación de la presente decisión en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo
correspondiente sumario deberá indicarse:
“Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula los artículos, 16, 21, 22,
24, 25, 26, 32, 33, 34, 40, 42, 50,
51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 125, 124, 127, 152, 165, 169, 187, 219, 220,
226, 231 ordinal 1º y aparte único, 232, 233, 234, 239, 244, 247, y 248, del
Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del
Estado Bolívar, el 28
de abril de 1971 y reformado el 13 de noviembre de 1978”.
Decisión
Por las razones precedentemente expuestas, esta
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas a los 07 días del
mes de AGOSTO del año 20001. Años: 1901° de la
Independencia y 1421°
de la Federación.
El
Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El VicePpresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magis/...
.../trados,
ANTONIO GARCÍA GARCÍA
Ponente
JJOSÉ M. DELGADO OCANDO
Ponente
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
AGG/icc
Exp. N°: 00-0829