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Magistrado Ponente: alberto
martini urdaneta
Expediente
N° AA70-E-2002-000103
I
Mediante escrito presentado en fecha
12 de noviembre de 2002, los ciudadanos Carlos Escarrá Malavé, Víctor
Álvarez Medina y Anna María De Stefano, inscritos en el INPREABOGADO bajo
los números 14.880, 72.026 y 80.458, respectivamente, actuando con el carácter
de apoderados judiciales del CONSEJO NACIONAL DE DERECHOS DEL NIÑO Y DEL
ADOLESCENTE, interpusieron ante esta Sala “...RECURSO DE INTERPRETACIÓN CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
sobre el contenido y alcance del artículo 141 de la Ley Orgánica para la
Protección del Niño y del Adolescente, de conformidad con lo establecido en el
numeral 6 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en concordancia con el numeral 24 del artículo 43 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, conjuntamente con el artículo 43 ejusdem.”
Por auto del juzgado de sustanciación de fecha 14 de noviembre de 2002, se designó ponente al Magistrado Alberto Martini Urdaneta, a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En fecha 21-11-2002, la Sala dictó el fallo Nº 178 mediante el cual se admitió el presente recurso y se pronunció sobre la medida cautelar innominada solicitada, declarándola improcedente.
Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre el fondo del recurso, la Sala pasa a hacerlo en los siguientes términos.
II
Fundamentos deL RECURSO
1.- Antecedentes.
Los recurrentes solicitaron la interpretación del artículo 141 de Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente para lo cual, a su decir, es de utilidad considerar para la comprensión del caso, los antecedentes del proceso de las elecciones de los representantes de la sociedad ante el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente.
En tal sentido señalan que en marzo del año 2000 se realizó el proceso para elegir los Consejeros y Consejeras representantes de la Sociedad; que esa elección se realizó en una asamblea llevada a cabo en un instituto educativo, ubicado en el oeste de la ciudad de Caracas, con la participación de aproximadamente 400 personas, que contó con la presencia de representantes del Consejo Nacional Electoral y de la Defensoría del Pueblo, en calidad de testigos; que a partir de la instalación del Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente, se procedió gradualmente a la elección de los representantes de la sociedad en los Consejos Estadales y Municipales de Derechos y a la instalación de los respectivos Consejos.
Indican que en estos primeros procesos comiciales se comenzó a reflejar una diferencia con el que se llevó a cabo para la elección del Consejo Nacional. Afirman que en varios Estados y Municipios se siguió el criterio utilizado en la elección del mencionado Consejo Nacional, mientras que en otros se aplicaron fórmulas más cercanas al contenido y alcance del derecho de participación contemplado en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en contraposición a la especialización prevista en el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.
Prosiguen señalando que la citada diferencia “se comenzó a reflejar en las primeras discusiones sobre la reglamentación del FORO PROPIO NACIONAL”; que se llegó a abril de 2002, fecha de expiración del período de los Consejeros electos en el año 2000, sin lograr acuerdo alguno sobre la definición de las reglas para la elección de los representantes de la sociedad, que deben fungir como Consejeros del Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente; que el antes mencionado Consejo, a partir del mes de junio de 2002, ha realizado una serie de intentos ante el Consejo Nacional Electoral a fin de lograr un pronunciamiento por parte de dicho órgano, que permitiera la unificación de criterios en torno a los procesos electorales del Consejo Nacional del Niño y del Adolescente, en sus niveles políticos territoriales; que mediante comunicación de fecha 17 de septiembre de 2002, suscrita por el Presidente del Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente, se remitió al Consejo Nacional Electoral copia de los “Lineamientos para la elección de los y las Representantes de la Sociedad en los Consejos de los Derechos del Niño y del Adolescente”, los cuales fueron aprobados en primera discusión y publicados en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.503, en fecha 12 de agosto de 2002.
Prosiguen indicando que en los referidos lineamientos se acordó iniciar un proceso de consulta a los órganos del poder público, a las organizaciones sociales y a los ciudadanos en general sobre el contenido de los mismos, fijándose un plazo de 30 días para recibir la propuesta y los aportes que tuvieran a bien formular e igualmente, en el artículo 71 de los mismos se estableció un cronograma para realizar todo el proceso eleccionario.
Manifiestan que con motivo del proceso de consulta a los órganos del Poder Público, la Procuraduría General del Estado Carabobo, mediante dictamen Nº 0810 consideró que los lineamientos dictados por el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente violan el artículo 293 ordinal 1º de la Constitución de la República, así como también la disposición transitoria octava y el artículo 78 eiusdem, al atribuir a un órgano distinto al que señala la Constitución, como lo es el Consejo Nacional Electoral, potestades de organización y administración de los procesos de elecciones ya señalados, al crearse la Comisión Electoral Interinstitucional, por lo que en criterio de la mencionada Procuraduría, tales lineamientos están viciados de nulidad.
Continúan relatando que la Secretaría del Consejo Nacional Electoral dirigió una comunicación al Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente, en la cual informa que la solicitud de apoyo técnico y logístico que este último le hiciera para la realización de elecciones de los representantes de la sociedad ante el referido Consejo, fue aprobada y en consecuencia decidió prestarle a través de las Comisiones Electorales, el apoyo para la formación del Registro Electoral; para el proceso de totalización; para el entrenamiento de agentes de actualización y miembros de mesa y para el diseño de los instrumentos electorales.
Apuntan que mediante comunicación de fecha 07 de octubre de 2002 la “Comisión Electoral del Foro Propio Nacional para la Elección de los Representantes de la Sociedad ante el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente”, dirigida a los consejeros del Consejo Nacional, les notificó que:
“...en oficio Nº 003064 de fecha 23 de septiembre,
el Consejo Nacional Electoral aprobó el apoyo solicitado por la Comisión
Electoral del Foro Propio Nacional al proceso de elección de los y las
representantes de la sociedad ante el Consejo Nacional de Derechos del Niño y
del Adolescente decisión acordada por el Directorio de dicho Consejo en sesión
de fecha 19-09-2002.
En
tal sentido, les informamos que en virtud de la tardanza de esta decisión, el
cronograma electoral fue ajustado por la Comisión Electoral Nacional...”.
Según el criterio de los recurrentes la mencionada “Comisión Electoral del Foro Propio Nacional” ejerciendo una facultad que no está del todo definida en el ordenamiento jurídico, reprogramó el cronograma electoral a su libre arbitrio, fijando de manera unilateral las elecciones para el día 24 de noviembre de 2002, ordenando publicar en los diarios de circulación nacional el referido cronograma, señalando además los requisitos que deben cumplir los interesados e interesadas en postularse como candidatos, según el Reglamento Electoral que fuera aprobado en Asamblea de Foro Propio Nacional celebrada en la ciudad de Barinas el 17 de agosto de 2002.
Indican que en fecha 25 de septiembre de 2002, el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente se dirigió al entonces Presidente del Consejo Nacional Electoral, a fin de solicitarle las normas electorales que deberían regular los comicios para la elección de los representantes de la sociedad ante el Consejo solicitante y que ante esa petición el Consejo Nacional Electoral, en sesión de Directorio de fecha 30 de septiembre de 2002, consideró que lo solicitado no era procedente e instó a dicha organización a dictar su propia normativa electoral con apego a la Constitución y a elegir la Comisión Electoral que habría de ejecutar dicho proceso, la cual podía contactar al Consejo Nacional Electoral, requiriendo el apoyo necesario.
Manifiestan que de esta narración que hacen de los
antecedentes ”se
desprende la disconformidad de criterios entre distintos entes del Poder
Público, y aún entre distintos órganos de un mismo organismo, como se evidencia
de la (sic) comunicaciones emanadas de la Secretaría del Consejo Nacional Electoral y de la Presidencia del
referido organismo”.
2.- Fundamentos de Derecho.
Con relación a la competencia de la Sala, señalan los recurrentes que resulta pacífica y reiterada la jurisprudencia que establece que la competencia para conocer y decidir recursos de interpretación que tengan por objeto establecer el alcance, sentido, propósito y razón de normas de índole electoral, está atribuida a esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, para lo cual invocan sentencias dictadas por la misma en los siguientes casos: Cira Urdaneta de Gómez, 10 de enero de 2000; Luis Alberto Peña, 16 de octubre de 2002 y por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal en fecha 23 de mayo de 2000, concluyendo en que si bien la interpretación de una ley que tutela los derechos de los niños y adolescentes, no pareciera -en principio- ser competencia de esta Sala Electoral, sí lo son las normas relativas a procesos electorales, aún cuando estén contenidas en la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, en virtud de ser esta Sala la que tiene los criterios especializados en todo lo relativo a los referidos procesos comiciales, lo cual la constituye en el Juez Natural para determinar el alcance de la norma, cuya interpretación se solicita.
Así mismo sostienen que el presente recurso es admisible por cuanto no está presente ninguna de las causales generales de inadmisibilidad de los recursos, previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y por otra parte, se cumplen los requisitos concretos establecidos por el desarrollo jurisprudencial, a saber: I) que el cuerpo normativo del cual se solicita la interpretación sea de rango legal; II) que la propia ley haya previsto la posibilidad de ser susceptible de interpretación, o en su defecto, que otra ley haya extendido la posibilidad de interpretación, de manera expresa a otros cuerpos normativos y, III) que se pueda verificar la conexidad entre la duda planteada y el caso concreto.
Aducen que en el presente caso la
norma cuya interpretación se solicita es de rango legal (artículo 141 de la Ley
Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente); respecto al segundo
requisito señalan que si bien es cierto que la Ley Orgánica para la Protección
del Niño y del Adolescente no prevé de manera expresa la posibilidad de ser
interpretada, no es menos cierto que existen sendos cuerpos normativos en
materia electoral que expresamente contemplan la posibilidad de extender su
interpretación aún más allá de su articulado, que dichos cuerpos normativos son
el Estatuto Electoral del Poder Público (artículo 30) y la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política (artículo 234). Para reforzar el cumplimiento
de este segundo requisito invocan el criterio jurisprudencial contenido en
fallo de fecha 16 de octubre de 2002 de esta Sala Electoral, que estableció: “...la norma en cuestión
puede considerarse incluida en el supuesto del artículo 234 de la Ley Orgánica
del Sufragio y Participación Política, orientadora del conocimiento del
referido recurso de interpretación, que consagra la posibilidad de extender el
mismo a las normas de otras leyes que regulen la materia electoral...”
Respecto al tercer requisito -que alude a la posibilidad de verificar la conexidad entre la duda planteada y el caso concreto- indican que una vez resueltas las dudas expuestas en el escrito libelar, en cuanto a la interpretación de la norma contenida en el artículo 141 de la Ley orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente “es que se podrá llevar a cabo las elecciones de los representantes de la sociedad ante el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente, es decir, si esta Sala Electoral no resuelve el presente conflicto interpretativo, nunca se podrán realizar las referidas elecciones, bajo un marco de apegamiento al ordenamiento, que garantice transparencia, confiabilidad y seguridad jurídica a los ciudadanos, y, en definitiva repercutirá sobre el valor superior de la sociedad, el cual, no es otro que, el marco regulatorio de los derechos de los niños y de los adolescentes... Siendo que en el presente caso las dudas que se plantean atienden netamente al proceso comicial, y el caso concreto se refiere, al mismo proceso electoral, se comprueba que el presente recurso de interpretación no se está interponiendo, a los efectos de realizar un simple ejercicio académico, verificándose de esta manera la conexidad entre la duda planteada y el caso concreto, con lo cual se cumple de forma cabal el extremo exigido en el tercer requisito- de carácter objetivo- establecido por vía jurisprudencial”.
3.- De la interpretación que
se solicita.
Aducen los recurrentes que del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente surge una serie de interrogantes toda vez que no se desprende de manera clara y unívoca cual es el alcance y contenido real de la disposición antes mencionada.
El artículo cuya interpretación se solicita, es del tenor siguiente:
“Artículo
141.- Representantes de la sociedad. Los representantes de la sociedad
serán elegidos en foro propio, guardando una proporción que garantice las
presencia de representantes de organizaciones privadas o mixtas de atención
directa a niños y adolescentes, así como de particulares y responsables de
entidades o programas dedicados a la protección, promoción, investigación o
defensa de los derechos y garantías de los niños y adolescentes. La sociedad
puede igualmente elegir como sus representantes a personas que provengan de
otros sectores.”
Manifiestan que existen distintas interpretaciones relativas a lo que debe entenderse como foro propio, que surgen con motivo de la aplicación del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, para elegir a los representantes de la sociedad.
Así, indican que existe un sector que impulsa la tesis que considera que el foro propio no hace referencia a un ámbito espacial sino que hace referencia a la especialidad de la materia, por lo que para quienes sostienen este criterio, el foro propio vendría a ser la reunión de personas u organizaciones que se dedican por diferentes causas al trato con los niños y los adolescentes, por lo que en consecuencia, tratan con una óptica distinta los problemas de los cuales adolece la juventud y la niñez venezolana. Advirtieron sin embargo, que este criterio de la especialidad del foro propio no ha sido acogido en la práctica, toda vez que no se ha certificado en ninguna de las reuniones de los supuestos foros propios, la representatividad de los asistentes, o dicho de otra manera, no se ha verificado si los asistentes a las referidas reuniones son personas especialistas en la materia.
Señalan que el segundo criterio que
ha sido sostenido sobre el punto de interpretación, es que el foro propio
atiende a una noción de ámbito espacial, es decir, que el foro propio no es más
que la reunión de un conjunto de personas que tienen en común los problemas, en
materia del niño y del adolescente, de un idéntico espacio geográfico y que “...Es así como si se está
en presencia de un Consejo Municipal de Derechos del Niño y del Adolescente, el
foro propio debería estar constituido, únicamente por personas que habiten en
el Municipio en cuestión, con la única excepción de lo que establece la última
parte del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
Adolescente”.
Habiendo establecido las principales tendencias en cuanto a las posibles interpretaciones de lo que es un foro propio, también explanan una serie de dudas que se les plantean, con ocasión de la interpretación del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente; estas dudas se pueden resumir en las interrogantes formuladas en el escrito libelar, a saber: ¿Quién establece los lineamientos de un Foro Propio?; ¿Quién debe reglamentar las elecciones de los Consejos de Derechos de los niños y adolescentes, en sus distintos niveles?; ¿Quiénes pueden ser elegidos?; ¿Cuáles personas tienen cualidad para participar en el proceso de elecciones de los Consejos de Derechos del niño y del adolescente en carácter de electores?; ¿Puede ser electo un funcionario público como representante de la sociedad ante los Consejos de Derechos del niño y del adolescente, en sus distintos niveles?; ¿Se ve alterado este artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente por alguna reinterpretación que se pueda formular a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?.
En virtud de las dudas que se presentan para la interpretación del artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, consideran que es de vital importancia que esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia señale de manera expresa clara e inequívoca el contenido y alcance de la mencionada norma.
III
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
En virtud que en la sentencia Nº 178 de fecha veintiuno (21) de noviembre de 2002, que resolvió la solicitud de medida cautelar innominada, interpuesta conjuntamente con la presente acción, esta Sala estableció: “Con relación al presente recurso de interpretación solicitado, esta Sala lo admite cuanto ha lugar en derecho y se reserva, dada la complejidad de la materia objeto de interpretación, su apreciación en la definitiva”, corresponde entonces en esta oportunidad hacer la correspondiente apreciación, comenzando con la revisión de su competencia.
Al respecto, esta Sala observa que mediante sentencia de fecha 10 de febrero de 2000, declaró que mientras se dicten las Leyes Orgánicas del Tribunal Supremo de Justicia y del Poder Electoral, le corresponde conocer de “...Los recursos de interpretación que se interpongan con el objeto de determinar el sentido y alcance de [...] leyes que regulen la materia electoral”, la cual conforme a los nuevos postulados constitucionales involucra los asuntos relacionados con los procesos comiciales para la escogencia de las autoridades de sindicatos, gremios profesionales, universidades y organizaciones de la sociedad civil.
En el caso que
se examina, se solicitó la interpretación del artículo 141 de “Ley Orgánica
para la Protección del Niño y del Adolescente” por cuanto a decir de los
recurrentes, de él no se desprende de manera clara y unívoca cual es el alcance
y contenido real de la disposición antes mencionada.
Es de observar que el artículo mencionado, cuyo contenido ya fue transcrito en este fallo, si bien forma parte de una Ley Orgánica que consagra fundamentalmente el reconocimiento de los derechos de los niños y de los adolescentes, a quienes concibe como un “sector fundamental de la población que debe recibir del adulto toda la atención necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo que le concierne” (Exposición de Motivos de la LOPNA), también prevé para el cumplimiento de ese objetivo la conformación de órganos administrativos de protección llamados Consejos de Derechos del Niño y del Adolescente, que deben estar integrados por representantes del Poder Ejecutivo Nacional, Estadal y Municipal y de la sociedad y precisamente estos últimos representantes, de conformidad con el artículo cuya interpretación se solicita, serán escogidos a través de un proceso eleccionario que está sometido indudablemente al control jurisdiccional de esta Sala.
Es decir, que esa circunstancia hace que la disposición contenida en el artículo 141 sea de naturaleza electoral y en consecuencia, que esta Sala ostente la competencia para conocer del presente recurso. Así se decide.
Ahora bien, en cuanto a la admisibilidad de los recursos de interpretación se observa que en jurisprudencia sistemática y constante, la Sala Político Administrativa ha sostenido que para ello es necesario que:
a) la norma cuya interpretación se requiera sea de rango legal, pues sólo procede este recurso para fijar el alcance e inteligencia de textos legales;
b) Que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejercicio de tal recurso respecto de las normas que estén contenidas en ella, sin que sea posible extenderlo a otras leyes; salvo que la propia ley que prevé su interpretación, disponga de modo expreso su extensión a otros textos normativos; y,
c) Que se verifique conexidad entre la duda planteada y un determinado
caso concreto, lo cual posee un doble propósito: por un lado, evitar un simple
ejercicio académico de interpretación y por el otro, permitir al intérprete
apreciar objetivamente la existencia de la duda que se alegue como fundamento (Sentencia de la Sala
Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, número 241 del
27 de septiembre de 1984).
Es de hacer notar que dichos criterios jurisprudenciales de la Sala Político Administrativa han sido acogidos por esta Sala Electoral en sentencias números 13, 15, 45 y 9 de fechas 10 y 14 de marzo, 17 de mayo de 2000 y 16 de octubre de 2002.
El específico requisito señalado en el literal b) antes reseñado, es decir, que la propia ley haya previsto de manera expresa el ejercicio de tal recurso respecto de las normas que estén contenidas en ella, ha experimentado una flexibilización al permitirse la interpretación de normas que forman parte de leyes que no prevén expresamente tal recurso, pero que están relacionadas directamente con la materia objeto de interpretación.
En tal sentido, en el caso de interpretación de normas de naturaleza electoral el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, establece:
“Artículo
234.- El Consejo Nacional Electoral, los partidos políticos nacionales y
regionales, grupos de electores y toda persona que tenga interés en ello,
podrán interponer ante la Sala Político
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el Recurso de Interpretación previsto en el numeral 24 del artículo 42 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las materias objeto
de esta ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia electoral,
los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de
las organizaciones políticas.”
El artículo arriba transcrito consagra la posibilidad de extender el recurso de interpretación para las normas de otras leyes que regulen la materia electoral, como sucede con el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente que regula lo relativo a la elección de los representantes de la sociedad civil ante el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente.
Con relación al requisito de conexidad a un caso concreto, esto es, el supuesto fáctico de la norma cuya interpretación presenta duda, se observa que el solicitante de la interpretación del citado artículo 141 de Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente es el propio Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente, entidad que indudablemente está interesada en la interpretación del contenido y alcance de la citada norma, toda vez que ella se refiere a la elección de los representantes de uno de los sectores que ha de integrar ese Consejo, existiendo por ende la necesidad de aclarar el alcance y sentido de dicha norma.
Aplicando entonces los razonamientos antes expuestos al caso bajo análisis, se llega a la conclusión que efectivamente es esta Sala Electoral la competente para conocer el presente recurso de interpretación y que así mismo están cumplidos los requisitos exigidos por la jurisprudencia para su admisibilidad, por lo que en consecuencia, se ratifica el pronunciamiento que con respecto a su admisión se hiciera en el fallo 178 de fecha 21 de noviembre de 2002.
No obstante lo anterior, es menester dejar sentado, a los fines de determinar la procedencia de la presente acción, que el objeto del recurso de interpretación es lograr que el órgano jurisdiccional proceda a esclarecer el alcance y contenido de una norma que presente oscuridad, ambigüedad o inoperancia, contribuyendo así dentro del ámbito de su competencia y facultades, al logro de la certidumbre y estabilidad de la norma jurídica, lo cual debe hacer la autoridad judicial a través de un análisis que tome en consideración la congruencia que debe existir entre la norma analizada y el espíritu, propósito y razón de ser de la Ley de cuyo contexto forma parte, la cual, a su vez, debe adecuarse y respetar el contenido de la Constitución de la República.
En consecuencia, señala la Sala que el motivo de la acción de interpretación debe ser expresado con precisión, debe el interesado señalar exactamente el aspecto que a su entender presenta oscuridad, ambigüedad o deficiencia, que imposibilite la exacta interpretación de la norma por los particulares. En tal sentido, las preguntas que podrían formularse en un recurso de interpretación deben referirse al supuesto normativo contenido en la disposición legal cuya interpretación se pretenda y cuya materia corresponda a la competencia del juzgador que va a realizar la interpretación. Esa exigencia es para evitar que el juzgador dicte decisiones que en cierta forma sustituyan la función reglamentaria, que le es ajena, por cuanto ello constituiría infracción de la regla constitucional de la separación de los poderes.
Por lo anterior, esta Sala procederá al análisis de la disposición contenida en el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente a los fines de interpretar lo que debe entenderse por foro propio, en tanto y cuanto es el ámbito espacial y personal establecido en la norma, de donde serán seleccionados -mediante elecciones- los representantes que tendrá la sociedad en el Consejo Nacional de Derechos. En consecuencia, la Sala debe hacer abstracción, por exceder del objeto del la presente acción, del interrogatorio formulado por los recurrentes en el escrito libelar, no obstante que en el desarrollo de la interpretación que haga la Sala de la disposición contenida en el artículo 141 eiusdem, pueda darse respuesta a alguna de las siguientes interrogantes: “¿Quién establece los lineamientos de un Foro Propio?; ¿Quién debe reglamentar las elecciones de los Consejos de Derechos de los niños y adolescentes, en sus distintos niveles?; ¿Cuáles personas tienen cualidad para participar en el proceso de elecciones de los Consejos de Derechos del niño y del adolescente en carácter de electores?; ¿Puede ser electo un funcionario público como representante de la sociedad ante los Consejos de Derechos del niño y del adolescente, en sus distintos niveles?; ¿Se ve alterado este artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente por alguna reinterpretación que se pueda formular a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?”. Así se establece.
Determinado como ha quedado el punto que será objeto de interpretación, esta Sala considera necesario hacer referencia a los antecedentes legislativos de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, por cuanto esa referencia sirve, en todo caso, para establecer el objetivo que persiguió el legislador con esta nueva regulación, mediante la cual además de dar cumplimiento a convenios internacionales que rigen la materia de niños y adolescentes, suscritos por el país, supera paradigmas o enfoques que regían en la normativa derogada.
En tal sentido se observa:
El régimen que estaba vigente
antes de la publicación de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente era el contenido en la Ley
Tutelar de Menores, sancionada por el extinto Congreso Nacional el día 27 de
noviembre de 1980; materializándose su ejecución el 30 de diciembre del mismo
año. Esta Ley Tutelar de Menores fue reglamentada mediante Decreto Presidencial
Nº 2.405 publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.320, extraordinario, de fecha 12 de enero
de 1984.
La Ley Tutelar de Menores basaba su
existencia en el principio “de la actividad del Estado”,
fundamentada según expresa la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de
Protección del Niño y del Adolescente, en la doctrina o paradigma de la “situación
irregular”, la cual según la definición del Instituto Interamericano del Niño, es:
“[...] aquélla en que se encuentra un menor tanto cuando ha incurrido en un
hecho antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro, abandono
material y moral o padece déficit físico o mental [...]”. Según esta posición están en situación
irregular “los menores que no reciben tratamiento,
educación y los cuidados que corresponden a sus
individualidades”.
Bajo esta concepción los niños son considerados no como sujetos de plenos
derechos sino como objeto de tutela por
parte del Estado, representado por el Juez de Menores, figura protagónica en
esa tutela, acarreaba la judicialización de los problemas vinculados a la
infancia en situación de riesgo.
Al
no adaptarse esta Ley Tutelar de Menores a las necesidades sociales, produjo
quejas y reclamos tanto de la sociedad civil como de los organismos públicos
especializados en la materia. La necesidad de cambiar la orientación de la Ley
se acentuó cuando la Asamblea General
de las Naciones Unidas, a finales del año 1989, aprobó la “Convención
Internacional sobre los Derechos del Niño” (CIDN), texto que representa un
cambio radical en cuanto a la concepción de la defensa, ayuda, fomento y
salvaguarda de los derechos de los menores por cuanto concibe todas esas
acciones dirigidas a la Protección Integral, cuyo punto central es el
reconocimiento de todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación
alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar.
Este
cambio de paradigma se distingue con el término “Doctrina de la Protección
Integral” enmarcada dentro de un conjunto de instrumentos jurídicos
internacionales que tienen su antecedente directo en la mencionada “Declaración
Universal de los Derechos del Niño”, que básicamente son los siguientes:
“Convención Internacional de los Derechos del Niño”; “Reglas Mínimas de las
Naciones Unidas para la Administración de Justicia Juvenil” (Reglas Beijing);
“Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad”;
“Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de
Riyadh)”; “Convenio 138 de la Organización Internacional del Trabajo”;
“Recomendación Nº 146 de la Organización Internacional del Trabajo” y la Carta
de la UNESCO sobre la “Educación Para Todos”.
Según
se señala en la mencionada Exposición de Motivos de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
Adolescente, los instrumentos jurídicos antes mencionados contienen
disposiciones idóneas “que permiten construir un nuevo derecho
para niños y adolescentes; propiciar un cambio en las instituciones sociales a
fin de activar ese derecho y pasar del reproche individual de la situación del
niño a una consideración estructural del problema”,
por lo que el nuevo Derecho del Menor, fundamentado en la doctrina de la
Protección Integral debe respetar una serie de principios rectores, que
constituyen sus pilares fundamentales, a saber: I) el niño como sujeto de
derechos; II) el interés superior del niño; III) la prioridad absoluta y IV) la
participación y el rol fundamental de la familia y de la sociedad en la
garantía de los derechos de los niños y adolescentes.
La
Convención Internacional Sobre los Derechos del Niño fue ratificada por
Venezuela el 29-08-90 (Gaceta Oficial Nº 34.541) convirtiéndose por tanto, en
Ley de la República. Ahora bien, frente a esa Convención Internacional, nuestra
legislación sobre los niños tuvo que
adaptarse a los nuevos criterios y
establecer lo conducente al logro de la protección integral de los mismos,
tanto en lo social como en lo jurídico y ésa es la razón de ser de la Ley
Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, cuyo objeto primordial
es asegurarles derechos específicos,
reforzando los derechos que se le otorgan a los mayores de edad pero
adecuándolos a los niños y adolescentes como sujetos en formación,
reconociéndoles una serie de nuevos derechos que antes sólo se le reconocían a
los mayores de edad, verbigratia: libertad de opinión; participación;
asociación; seguridad social y
estableciendo el rol fundamental de la familia y de la sociedad en la
formación de los niños y adolescentes.
Estos
derechos de los niños y adolescentes
son de rango constitucional por
cuanto nuestra Carta Magna en el Título III (De los Deberes, Derechos Humanos y
Garantías), Capítulo V (Derechos Sociales y de las Familias), artículos 78 y 79, los consagran.
La
revolución experimentada en nuestro país por la legislación de niños y
adolescentes, es demostrativa de la gran
importancia social de la materia objeto de regulación, que no es otra
que la implantación de un “Sistema de Protección Integral” para ellos. Para
alcanzar tan altruistas metas el Estado y los demás órganos concebidos en la
citada Ley, tienen la obligación de crear y materializar políticas y programas
de protección y atención integral en los cuales participen activamente el
Estado, la familia y la sociedad.
En
efecto, en el Título III, específicamente el artículo 117 de la Ley para la
Protección del Niño y del Adolescente se concibe al Sistema de Protección conformado por el conjunto de órganos,
entidades y servicios que formulan, coordinan, integran, orientan, supervisan,
evalúan y controlan las políticas, programas y acciones de interés público a
nivel nacional, estadal y municipal, destinadas a la protección y atención de
todos los niños y adolescentes; así mismo, prevé que esos órganos y entidades
deben establecer los medios a través de
los cuales se asegure el goce efectivo de los derechos y garantías y el cumplimiento
de los deberes establecidos en la citada Ley.
Para
el logro de esos objetivos en el
artículo 118 eiusdem se indica que el Sistema de Protección cuenta con
los siguientes medios: a) políticas y programas de protección y atención; b)
medidas de protección; c) órganos administrativos y judiciales de protección;
d) entidades y servicios de atención; e) sanciones; f) procedimientos; g)
acción judicial de protección; h) recursos económicos, estableciendo dicha
norma que el Estado y la sociedad tienen la obligación compartida de
garantizar la formulación, ejecución y control de estos medios y que es un
derecho de los niños y adolescentes exigir su cumplimiento.
Por su parte en el artículo 119 eiusdem
se establece que el Sistema Integral del Niño y del Adolescente está
integrado por órganos y servicios a través de los cuales debe operar.
Los
órganos del Sistema Integral del Niño y del Adolescente, son administrativos,
judiciales y el Ministerio Público.
Por
su parte, los servicios están
concebidos como entidades de atención.
En
el caso objeto de análisis, como quiera que la norma cuya interpretación se
solicita está referida a la elección de los “Representantes de la Sociedad”
ante uno de estos órganos administrativos (Consejo Nacional de
Derechos), la Sala hará
referencia más detenida a los mismos, los cuales se clasifican así:
I)
Los
Consejos de Derechos del Niño y del Adolescente (Título III, Capítulo IV ).
II)
Los
Consejos de Protección del Niño y el Adolescente (Título
III, Capítulo V).
La creación de estos dos Consejos tiene por
finalidad la protección tanto de los derechos difusos y colectivos como de los
derechos individualmente considerados.
Los
Consejos de Derechos han sido creados
con la finalidad de proteger los
derechos difusos y colectivos de los niños y adolescentes y los Consejos de
Protección tienen por finalidad la salvaguarda de los derechos de los menores
individualmente considerados. La esfera de actuación de los Consejos de
Derechos del Niño y del Adolescente geográficamente está concebida en el ámbito
nacional, estadal y municipal, los cuales
deben funcionar en forma coordinada. Por su parte los Consejos de
Protección del Niño y del Adolescente tienen un ámbito geográfico municipal.
Según el artículo 133 eiusdem, los
Consejos de Derechos constituyen órganos deliberativos, consultivos y
controladores y están conformados por representantes paritarios del sector
público y la sociedad.
Las decisiones adoptadas por estos Consejos son actos administrativos y
deben ser publicadas en un medio oficial.
Según
lo establecido en el artículo 134 de la Ley Orgánica para la Protección del
Niño y del Adolescente, el Consejo Nacional de Derechos será la máxima
autoridad del Sistema de Protección del Niño y del Adolescente y en los
artículos 137 y 339 se establecen sus muy importantes y dilatadas atribuciones
que consisten
-básicamente- en la formulación de políticas, planes, lineamientos
generales del Sistema de Protección del Niño y del Adolescente, que deben ser seguidos
además por los Consejos Estadales y Municipales; emitir opinión en relación con
el porcentaje del presupuesto nacional que debe ser destinado a ejecutar las
políticas sociales básicas y asistenciales con el fin de asegurar los derechos
y garantías consagrados en dicha Ley y desde el punto de vista administrativo y
contralor tiene la muy delicada función de planificar, supervisar, fiscalizar
los programas del Fondo de Protección del Niño y del Adolescente, conformado
por el conjunto de recursos financieros y no financieros, que a nivel nacional,
estadal y municipal quedan vinculados, en los términos de la Ley, a la
ejecución de programas, acciones o servicios de atención y protección al niño y
al adolescente.
A los fines de su funcionamiento,
este Consejo Nacional de Derechos tendrá una Dirección Ejecutiva, cuyas
atribuciones están señaladas en el artículo 137 de la ley en referencia, la
cual a su vez tendrá una Oficina de Adopciones que tendrá a su cargo los
asuntos relacionados con el procesamiento,
análisis y decisión de las solicitudes de adopción internacional que hagan
tanto las personas residentes en el país, que se propongan adoptar en otro
país, como aquéllas que tengan su residencia en el exterior y se propongan
adoptar en Venezuela.
Ahora
bien, el artículo 140 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
adolescente señala quiénes serán los representantes del Poder Ejecutivo
Nacional ante el Consejo Nacional de Derechos y prevé que su escogencia sea a
través de la designación que haga el ministro o la máxima autoridad del
organismo de que se trate.
Con
relación a los representantes de la sociedad, la situación es diferente pues el
artículo 141 eiusdem cuya interpretación se solicita, prevé que “serán
elegidos” [por la sociedad] “en
foro propio”, guardando una proporción que garantice la presencia de
representantes de organizaciones privadas o mixtas de atención directa de niños
y adolescentes, así como de particulares y responsables de entidades o
programas dedicados a la protección, promoción, investigación o defensa de los
derechos y garantías de los niños y adolescentes.
En
criterio de esta Sala Electoral, cuando la norma establece la forma de
selección de los integrantes de la sociedad ante el Consejo Nacional de
Derechos, no presenta oscuridad por cuanto indica que será mediante elección (“serán elegidos“) es decir, mediante el ejercicio del
sufragio, que constituye un derecho político, paradigmático de los regímenes
democráticos, que alude a la libertad del individuo de participar en un proceso
electoral, tanto en su condición de elector (sufragio activo), como en la de candidato (sufragio
pasivo). Este concepto ha evolucionado de la
concepción del sufragio como una función pública de ejercicio obligatorio
(artículo 110 de la Constitución de 1961),
a un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía (artículo
63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Esa noción de participación del pueblo en
ejercicio de su soberanía, es lo que se conoce como “democracia participativa”,
la cual según el autor Heinz Dieterich “...se refiere a la
capacidad real de la mayoría ciudadana de decidir sobre los principales asuntos
públicos de la nación. En este sentido se trata de una ampliación cualitativa
de la democracia formal, en la cual el único poder de decisión política reside
en el sufragio periódico por partidos –personajes políticos-. En la democracia
participativa, dicha capacidad no será coyuntural y exclusiva de la esfera
política, sino permanente y extensiva a
todas las esferas de la vida social, desde las fábricas y los cuarteles hasta
las universidades y medios de comunicación. Se trata del fin de la democracia
representativa -en realidad sustitutiva- y su superación por la democracia
directa o plebiscitaria...” (autor citado, “Democracia
Participativa y Protagonismo Social”. Pp.73-74).
Este
Derecho a la participación está consagrado en
nuestra Carta Magna en su artículo 62 que establece en su
encabezamiento: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen
el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por
medio de sus representantes elegidos o elegidas”.
Por su parte, el artículo 70 de
la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela establece los medios a través de los cuales se podrá
hacer efectiva la participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su
soberanía, en los ámbitos políticos, social y económico.
En efecto, señala como medios de
participación en lo político, entre otros: la elección de cargos públicos, el
referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa
legislativa, nacional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de
ciudadanos, cuyas decisiones serán de carácter vinculante .
En lo social y económico a través
de las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las
cooperativas, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas
asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación.
Observa la Sala que en este
artículo 70 se establece que es de reserva legal el establecimiento de las
condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación
previstos en dicha disposición.
En el asunto sometido a análisis de
esta Sala se observa que en el artículo
141 se contempla ciertamente la participación ciudadana en un asunto de interés
político en la que están involucrados derechos e intereses de un sector social,
que debido a su especial condición debe ser objeto de una tutela especial y así
mismo prevé que la selección de los representantes de la sociedad ante el
Consejo Nacional de Derechos, debe hacerse mediante un procedimiento
eleccionario y no mediante designación o nombramiento como sí está previsto en
la Ley para el caso de los
representantes del Poder Ejecutivo Nacional.
Este procedimiento eleccionario se
ha de cumplir en diversas etapas.
En
efecto, según nuestro autor José Peña Solís, en su obra “Los Recursos
Contencioso Electorales en Venezuela” señala: “Entendemos por
operaciones electorales los diversos actos que integran las fases en las cuales
se desagrega el denominado 'procedimiento electoral', las cuales han sido
denominadas por la doctrina: preparatoria, de votación y proclamación...”.
Por
su parte, el autor español Juan Carlos
González Hernández también nos indica que: “La
verificación del acto electivo requiere un conjunto de procedimientos que
pueden esquematizarse en las siguientes fases: a) introductoria, que se refiere
a la convocatoria de elecciones y a los actos que conducen a la selección y
proclamación de los candidatos; b) constitutiva, que tiene por objeto regular
la emisión del sufragio, así como el control y verificación del escrutinio, y
c) integradora de la eficacia, que concierne a los actos de proclamación
de candidatos electos y al procedimiento de investidura” (autor mencionado,
”Derecho Electoral Español, Normas y Procedimientos”. P. 39).
Esa
elección de los representantes según la norma objeto de interpretación debe
hacerse en “foro propio” y es allí donde surge el problema de
interpretación. En efecto, es necesario determinar cómo debe ser ese proceso
eleccionario en foro propio.
Para desentrañar qué quiso
significar el legislador con la
expresión “foro propio”, la Sala en primer término se va a guiar
por la disposición contenida en el artículo 4º del Código Civil que establece: “A
la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio
de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del
legislador”.
Ahora bien, conforme a la semántica del vocablo FORO,
que proviene del latín forum y del adjetivo PROPIO, que
proviene del latín proprio, se concluye que, de todas las acepciones que de
los mismos se indican en el Diccionario de la Lengua Española, las que más se
adaptan a la materia objeto de esta interpretación, son las que conducen a la idea de un sitio de
reunión de personas para discutir un asunto de interés actual, que les
concierne, que le es específico y peculiar.
En segundo término, la Sala
concatenando la interpretación semántica anterior con:
I)
Lo
dispuesto en los artículos 62 y 70 constitucionales,
II)
La
intención que tuvo el legislador al crear el Consejo Nacional de Derechos como
un órgano conformado por representantes del Ejecutivo Nacional como por
representantes de la sociedad, dedicado a la protección de los derechos difusos
y colectivos de los niños y adolescentes,
III)
La
disposición contenida en el artículo 6 de la
Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, que no
obstante ser una disposición pre-constitucional, está en perfecta armonía con
lo dispuesto en los artículos constitucionales mencionados por cuanto al
establecer el derecho y el deber de la sociedad de participar activamente para lograr la vigencia plena y efectiva
de los derechos y garantías de todos los niños y adolescentes, señala que
corresponde al Estado la creación de las formas para la participación directa y
activa de la sociedad, lo que efectivamente se realizó mediante la disposición
contenida en el artículo 70 de la nuestra Carta Magna.
La
Sala llega a la conclusión que con
la expresión “foro propio” el legislador lo que quiso
indicar es que la sociedad, considerada como factor
preponderante- junto con la familia- en el desarrollo de los niños, reunida en
Asamblea de Ciudadanos, por cuanto es el medio de participación que más se
ajusta al significado del vocablo “foro”, [entendido como reunión de personas
para discutir un asunto actual que le es propio], deslastrada de aquellos
intereses que sean distintos al interés supremo de lograr la instauración y
preservación de los intereses y derechos de los niños y adolescentes,
conformada por organizaciones, asociaciones, fundaciones no estatales y por
personas naturales, que tengan en común una vocación social puesta al servicio del interés superior del niño, con
plena libertad de actuación y con respeto de la voluntad de la mayoría,
establezca los requisitos que deban reunir los candidatos a ser representantes
y las normas que han de regir el
proceso electoral para la selección de las personas que han de conformar el
Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente y proceda a elegir sus
representantes. Así se declara.
Igualmente observa la Sala, que la disposición
contenida en el artículo 141 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y
del Adolescente también establece que la elección de estos representantes debe
guardar una proporción que garantice la presencia de representantes de
organizaciones privadas o mixtas de atención directa a niños y adolescentes,
así como particulares y responsables de entidades o programas dedicados a la
protección, promoción, investigación o defensa
de sus derechos y garantías, pero no obstante esta indicación, seguidamente
la norma objeto de interpretación establece: “La sociedad puede igualmente
elegir como sus representantes a personas
que provengan de otros sectores”.
Esta posibilidad permite inferir a esta Sala que no necesariamente los representantes de
la sociedad ante el Consejo Nacional de Derechos tienen que ser personas, naturales o jurídicas (privadas o mixtas
según la terminología contenida en el artículo mencionado) que se encarguen de
la atención directa de los niños y adolescentes o que se dediquen a la protección, promoción, estudio o
defensa de los derechos de este sector protegido por la Ley, sino que permite
la posibilidad de la participación de personas que por sus conocimientos
profesionales, científicos o técnicos, o por su poder de convocatoria o de
reconocimiento social, puedan facilitar el correcto cumplimiento de las
atribuciones que el artículo 137, antes reseñado, confiere al Consejo Nacional
de Derechos. Esas personas podrían incluso ostentar la condición de
funcionarios públicos, por el hecho de prestar sus servicios a la
Administración Pública, pero sin tener per se la representación de algún
organismo de la administración Pública, por cuanto, como ya se indicó, el
Ejecutivo Nacional tiene previsto en la Ley, específicamente en el artículo 140
eiusdem la forma de designar sus representantes. A título de ejemplo se
podría indicar el caso de un maestro o maestra, de un profesional de la
medicina, que podrían estar adscritos
al Ministerio de Educación o al Ministerio de la Salud, pero que por su
profesión y por su roles de padres [y
no en representación de tales organismos], tengan la intención de participar
como miembro de la sociedad civil en el foro propio.
De
allí que la sociedad no está constreñida por la norma a elegir necesariamente
como sus representantes a personas exclusivamente dedicadas a la materia de
niños y adolescente, sino que los puede elegir también aunque procedan de otros
sectores, siempre y cuando su interés sea el de realizar una labor en pro de la
defensa y cumplimiento del interés superior del niño. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por
las razones anteriormente expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Electoral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley, declara:
PRIMERO: Ratifica
la admisión del presente recurso de interpretación del artículo 141 de la Ley
Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.
SEGUNDO: Interpreta
en los términos que se dejan establecidos en este fallo el artículo 141 de la
Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.
Publíquese
y regístrese.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce
(12) días del mes de marzo de dos mil tres. Años 192° de la
Independencia y 144° de la Federación.
El
Presidente-Ponente,
ALBERTO
MARTINI URDANETA
El
Vicepresidente,
LUIS MARTÍNEZ
HERNÁNDEZ
Magistrado,
ORLANDO GRAVINA ALVARADO
El Secretario,
ALFREDO DE STEFANO PÉREZ
Exp. N°
AA-70-E-2002-000103
En doce
(12) de marzo del año dos mil tres, siendo las once y treinta de la
mañana (11:30 a.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº
21.-
El Secretario,