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MAGISTRADA PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 1999-16133
Corresponde a
esta Sala decidir las cuestiones previas contenidas en los ordinales 6º y 11
del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativas al defecto de
forma de la demanda por no haberse acompañado el instrumento fundamental y la
prohibición de la ley de admitir la acción propuesta, las cuales fueron
interpuestas mediante escrito de fecha 2 de febrero de 2000, presentado por los
abogados José Leonardo Núñez y Rafael Ernesto Pichardo Bello, inscritos en el
Inpreabogado bajo los números 10.215 y 63.060, actuando en su carácter de
apoderados judiciales del BANCO CENTRAL
DE VENEZUELA, creado por Ley del 8 de septiembre de 1939, parte
co-demandada en el juicio que sigue en su contra y en la de la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, la
empresa MMC AUTOMOTRIZ, S.A.,
originalmente inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 7 de marzo de 1990, bajo el
Nº 19, Tomo 59-A-Pro, cuya última modificación estatutaria se protocolizó ante
el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda el 31 de octubre de 1997, bajo el Nº 3, Tomo
142-A.
I
ANTECEDENTES
Los abogados
María Elena Briceño Pardo, Francisco Javier Utrera, Luis A. Ortiz Alvarez,
inscritos en el Inpreabogado bajo los números 22.664, 17.459 y 55.570, respectivamente, actuando en su
carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil MMC AUTOMOTRIZ, S.A., antes identificada, mediante escrito
presentado ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de
Justicia en fecha 10 de junio de 1999, procedieron a demandar a la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA y al
BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, por los
daños y perjuicios ocasionados durante el proceso de obtención de las
Autorizaciones de Compra de Divisas para Importación, consistente en la pérdida
o diferencial cambiario entre lo que su representada “...tuvo que efectivamente pagar
a las tasas libres por dólar vigentes a las fechas de compra de las divisas en
cuestión y lo que habría tenido que pagar a la tasa de Bs. 290,oo por dólar
según el régimen aplicable...”, más los intereses y corrección monetaria
del mencionado perjuicio, así como el derivado de la “...imposibilidad de colocar y utilizar el exceso pagado y
reclamado...”.
El 15 de junio de
1999, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se ordenó remitir el
expediente al Juzgado de Sustanciación.
Admitida la
demanda por auto de fecha 6 de julio de 1999, se ordenó citar al BANCO CENTRAL
DE VENEZUELA y a la REPÚBLICA DE VENEZUELA, actualmente República Bolivariana
de Venezuela, a los fines de que dieran contestación a la misma.
Mediante
diligencias de fecha 20 y 26 de octubre de 1999, el Alguacil dejó constancia de
haber practicado las citaciones ordenadas.
El 20 de enero de
2000, la representación judicial de la República dio contestación al fondo de
la demanda.
Por escrito de
fecha 1º de febrero de 2000, los apoderados judiciales del Banco Central de Venezuela
opusieron las cuestiones previas contenidas en los ordinales 6º y 11 del
artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativas al defecto de forma
de la demanda, por no haberse acompañado el instrumento fundamental y la
prohibición de la ley de admitir la acción propuesta.
El 15 de febrero
de 2000, la parte actora dio contestación a las referidas cuestiones previas.
En fecha 8 de
marzo de 2000, la representación judicial del co-demandado Banco Central de
Venezuela promovió pruebas relacionadas con la incidencia, las cuales fueron
admitidas por auto del 14 de marzo de ese mismo año.
El 22 de marzo de
2000, se remitió el expediente a la Sala y el 28 de ese mismo mes y año se dio
cuenta en Sala, designándose ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé, a los
fines de decidir las cuestiones previas opuestas.
El 29 y 30 de
marzo de 2000, la parte actora y la representación judicial del co-demandado
Banco Central de Venezuela, respectivamente, presentaron conclusiones escritas
a la incidencia de cuestiones previas.
Por error
material, el 6 de abril de 2000 se fijó la oportunidad para presentar informes
y el 25 de ese mismo mes y año se anunció dicho acto.
Por auto del 11
de mayo de 2000, se revocaron las actuaciones anteriores de conformidad con los
artículos 206 y 310 del Código de Procedimiento Civil.
El 8 de junio de
2000 se dijo Vistos, por lo que la representación judicial del co-demandado
Banco Central de Venezuela solicitó que nuevamente se revocara dicho auto y se
ordenara pasar el expediente al ponente, a los fines de que se resolviera sobre
las cuestiones previas opuestas; solicitud esta última que fue acordada el 13
de julio de 2000.
Mediante
diligencia suscrita por la parte actora el 10 de agosto de 2000, dicha
representación judicial solicitó se dictara sentencia.
En virtud de la
designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero,
y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional
en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº
37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala
Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y por auto del 24 de
enero de 2001 se reasignó la ponencia a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, quien con tal carácter suscribe la
presente decisión.
Mediante
diligencias de fecha 24 de enero y 7 de junio de 2001, así como del 2 de abril
de 2002, 21 de enero y 22 de julio de 2003, la parte actora solicitó se dictara
sentencia.
FUNDAMENTOS DE LA CUESTIÓN PREVIA
Mediante escrito de fecha 2
de febrero de 2000, la representación judicial del co-demandado Banco Central
de Venezuela opuso las cuestiones previas contenidas en los ordinales 6º y 11
del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referidas al defecto de
forma de la demanda por no haberse acompañado el instrumento fundamental del
cual se deriva directamente la pretensión, así como la prohibición de la ley de
admitir la acción propuesta.
En cuanto a la cuestión
previa contenida en el ordinal 11 del citado artículo 346 eiusdem, señaló el oponente que “...existe
prohibición legal de admitir la acción propuesta por los representantes
judiciales de la empresa MMC
AUTOMOTRIZ, C.A....”, toda vez que el artículo 93 de la Ley Orgánica de
Procedimiento Administrativos, sólo faculta para acudir a la vía contenciosa
administrativa cuando se hayan interpuesto todos los recursos pertinentes y
éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya
producido decisión en los plazos correspondientes.
En tal sentido, afirmó dicha
representación judicial que al pretender el accionante “...la indemnización y resarcimiento patrimonial por los supuestos
daños ocasionados por la negativa del Banco Central de Venezuela de
suministrarle divisas al tipo de cambio preferencial para la liquidación del
setenta (70%) por ciento del monto de la Autorización de Compra de Divisas para
Importaciones emitido por el Ministerio de Hacienda...”, su solicitud
deriva “...de un acto administrativo
contra el cual no ejerció los recursos procedentes en vía administrativa...”.
Por lo tanto, concluyó que
al ser un acto administrativo el supuesto generador de los daños y perjuicios
solicitados, la prueba de dicho ilícito “...debe
partir de la sentencia pronunciada en el recurso de anulación o del acto
revocatorio del mismo, y al no existir decisión alguna en esta materia, por la
inactividad propia de la accionante tanto en vía administrativa como en la vía
jurisprudencial, no es procedente el ejercicio autónomo de la acción de daños y
perjuicios...”.
En lo relativo a la cuestión
previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del Código de Procedimiento
Civil, que se refiere al defecto de
forma de la demanda por no encontrarse llenos los requisitos establecidos en el
artículo 340 eiusdem, por cuanto el
demandante no acompañó a su escrito libelar el instrumento fundamental del cual se deriva inmediatamente el
supuesto derecho que hace valer que la actuación ilícita de la Administración,
que a juicio de la demandante originó los daños y perjuicios reclamados, “...está constituida por un acto
administrativo (Oficio DDD-96.06.14, del 12 de junio de 1996) que la parte
actora considera ilegal...” y en tal sentido, alegó que dicha pretensión
subyace de dos de los siguientes elementos: “...a)
un acto revocatorio de la decisión inicialmente adoptada, causante de los
supuestos perjuicios, motivado por la solicitud o recurso del interesado o
incluso por virtud del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa de
la propia Administración o; b) una decisión judicial definitivamente firme, en
la cual se hubiere anulado el acto que la parte demandante considera ilícito y
del cual se derivan los supuestos daños reclamados por ella...”.
Por lo tanto estimó la
representación judicial del oponente, que al no haber sido consignado ninguno
de los mencionados instrumentos, debe declararse con lugar la referida cuestión
previa de defecto de forma de la demanda, contenida en el ordinal 6º del
artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.
III
DE LA CONTESTACIÓN A LA CUESTIÓN PREVIA
La parte actora,
mediante escrito de fecha 15 de febrero de 2000, dio contestación a las
cuestiones previas planteadas, en la siguiente forma:
En primer lugar,
alegaron que existe una contradicción “...en
los términos en que ha sido planteada la cuestión previa opuesta, toda vez que
no existe correlación lógica alguna entre las razones expresadas por el
demandado, en virtud de las cuales sostiene la procedencia de la defensa
promovida y la consecuencia que de dichas razones pretende deducir...”.
En tal sentido,
sostuvo que las decisiones jurisprudenciales invocadas por el promovente se
refieren a un asunto distinto al debatido en el presente expediente, toda vez
que las mismas se circunscriben a acciones de nulidad ejercidas conjuntamente
con pretensiones de condena, mientras que el caso bajo estudio es una acción
autónoma de reclamación de daños y perjuicios.
Por otra parte,
señaló que las razones en que se funda la interposición de la cuestión previa
contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, “...constituyen defensas totalmente de fondo
o perentorias, que en modo alguno se refieren al tema de admisibilidad o
inadmisibilidad de la acción, sino por el contrario, a la procedencia o improcedencia
de la misma...”, por lo que
concluye que se trata de argumentos extemporáneos, cuya oportunidad procesal
para aducirlos o esgrimirlos es la contestación al fondo de la demanda y no
mediante la interposición de cuestiones previas.
Asimismo, indicó
que por tratarse de una reclamación autónoma de daños y perjuicios “...sólo podría ser inadmisible por resultar
contraria al orden público o a las buenas costumbres, o por disposición de una
norma expresa...”.
En igual sentido,
alegó que “...existen previsiones propias
del Derecho Público que aplican en los supuestos de demandas contra entes
públicos, como sería el caso de la necesidad de cumplir con el requisito del
antejuicio administrativo previo en caso de demandas a instaurar contra la
República...”.
Por otra parte,
citó previsiones del derecho comparado conforme a las cuales se deduce que “...el problema surgido en cuanto a la
ilegalidad o legalidad de los actos administrativos no guarda en todo caso
necesaria relación con los daños por él causados y con el resarcimiento que
judicialmente pueda demandarse en virtud de las consecuencias dañosas del
mismo...”.
En este orden de
ideas, destacó que “...exigir como
requisito de procedencia para las demandas por indemnizaciones de daños y
perjuicios derivadas de actos administrativos la impugnación y anulación previa
del mismo, estaría de hecho reduciendo significativamente el lapso para exigir
la responsabilidad patrimonial de la administración a una (sic) período de seis meses, consecuencia ésta
evidentemente ilegal e inconstitucional...”.
Como complemento
de lo anterior sostuvo, que es “...absurdo
el criterio sostenido por la jurisprudencia en el caso Sermes O. Figueroa Vs.
Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, el cual se traduce en una mayor
protección del ciudadano frente a actos legales o lícitos (responsabilidad sin
falta) que frente a actos administrativos ilícitos (de efectos particulares),
pues en este último caso el administrado tendría como carga adicional y
necesaria la impugnación del acto administrativo, con lo cual vería reducido el
lapso útil para interponer su reclamación, a un plazo semestral de
caducidad...”.
Por otro lado,
señaló que el acto administrativo atribuido al Banco Central de Venezuela y
constituido por el Oficio DDD-96.06.14, en ningún caso ha podido quedar firme, “...puesto que el mismo, en caso de estar
viciado de nulidad absoluta, no podría ser convalidado por el mero transcurso
del tiempo...”.
Bajo estas
premisas, sostuvo que “...en el supuesto
negado de que pudiese considerarse firme (y, por tanto, ‘legal’) el pretendido
acto administrativo (...) el Banco Central de Venezuela y la República dejarían
de ser responsables, por virtud de la responsabilidad sin falta o por
sacrificio particular que subsidiarimente se reclamó en el libelo de la
demanda...”.
Con respecto a la
cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del artículo 346
del Código de Procedimiento Civil, indicó que el perjuicio que sufrió su
representada tiene su origen “...en toda
una actuación negativa, de naturaleza compleja y, además, continuada en el tiempo, que por lo demás
resulta imputable a dos entes distintos, a saber, la República y el Banco
Central de Venezuela...”. De tal
manera, que en criterio de la parte actora, en estos supuestos de
responsabilidad extracontractual no puede hablarse de un acto administrativo
como instrumento fundamental del cual se derive la pretensión reclamada, dado
que, a su juicio “...el nacimiento de la
pretensión indemnizatoria lo constituyen diversas faltas de servicio, es decir,
su anormal funcionamiento...”, el cual según expresa la accionante,
constituye “...una noción más amplia que
la ilegalidad y está vinculado a la idea de daño causado, el cual es
susceptible de demostrarse sólo a través de otros medios probatorios...”.
Por otra parte,
sostuvo que en el supuesto negado que la Sala considerarse que la acción
instaurada tiene su causa en un acto administrativo específico, ello “...no da pie para una declaratoria con
lugar de la cuestión previa promovida, toda vez que la sentencia que declara la
nulidad de un acto administrativo impugnado no constituiría mas que la prueba
de ilegalidad del acto, pero nunca podría considerarse como un instrumento
fundamental, puesto que, si fuere el caso, en definitiva los daños causados
cuya indemnización se reclama tendrían causa en el acto administrativo dictado
(o en su ejecución, si fuera el caso), pero nunca en la sentencia
anulatoria...”.
En razón de lo
anterior, solicita sean declaradas sin lugar las cuestiones previas
interpuestas con ocasión del presente juicio.
Vistos los
alegatos aportados por las partes, corresponde a la Sala emitir su
pronunciamiento.
En tal sentido,
se observa que la parte demandada opuso la cuestión previa contenida en el
ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la
prohibición de la Ley de admitir la acción propuesta, por considerar que el accionante pretende “...la indemnización y resarcimiento patrimonial de los supuestos daños
ocasionados por la negativa del Banco Central de Venezuela de suministrarle
divisas al tipo de cambio preferencial para la liquidación del setenta (70%)
por ciento del monto de la Autorización de Compra de Divisas para Importaciones
emitido por el Ministerio de Hacienda...”,
y en tal virtud su solicitud deriva “...de
un acto administrativo contra el cual no ejerció los recursos procedentes en
vía administrativa...”, de conformidad con el artículo 93 de la Ley
Orgánica de Procedimiento Administrativos.
A tal efecto,
concluye el oponente que no puede exigirse la reclamación autónoma de daños y
perjuicios por hecho ilícito, sin la previa solicitud y declaratoria de nulidad
del acto administrativo causante del daño, de conformidad con el artículo 131
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En relación a
este requisito, el aludido artículo 131 de la Ley que rige las funciones de
este Alto Tribunal de Justicia establece lo siguiente:
“Artículo
131. En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad del
acto impugnado y determinará los efectos de su decisión en el tiempo.
Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con los términos de la respectiva
solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y reparación de daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la administración, así como
disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.”
Dicho dispositivo
contempla la posibilidad de acumular en una misma demanda la pretensión de
nulidad del acto administrativo recurrido y la indemnización por daños y
perjuicios a que hubiere lugar.
Ahora bien, en el
presente caso no se ha demandado la nulidad de acto administrativo alguno, sino
que, por el contrario, la pretensión de la actora no se deriva de la comisión
de un hecho ilícito, sino de una noción más amplia como lo es los daños y
perjuicios derivados del funcionamiento
anormal de la Administración en producir determinados actos, los cuales debían
emitirse con ocasión del cumplimiento y ejecución de actos administrativos
previos o pendientes de ejecución. En efecto, si bien se cuestiona a la
Administración el haber emitido el
Oficio DDD-96.06.14, mediante el cual se estableció que la tasa aplicable al
70% del monto de las autorizaciones demandadas, debía calcularse a la tasa
libre de mercado, en lugar de los Bs. 290,00 por dólar que reclama la actora,
no es menos cierto que la nulidad de dicho acto no ha sido recurrida, sino los
perjuicios que sufrió su representada, los cuales según lo alegado, tienen su
origen “...en toda una actuación
negativa, de naturaleza compleja y, además,
continuada en el tiempo...”.
Asimismo, cabe
destacar que la demandante no limitó su acción a exigir la responsabilidad
extracontractual de la Administración por el supuesto funcionamiento anormal de
los entes demandados, sino que también fue solicitado en forma subsidiaria la
indemnización del perjuicio que dice haber sufrido su representada,
fundamentado en el régimen de responsabilidad sin falta, caso en el cual no se
discute si los demandados procedieron o no conforme a la ley, sino si con su
actuación causó un daño al particular.
En razón de lo
anterior, el artículo 131 de la Ley que rige las funciones de Alto Tribunal de
Justicia, no regula el supuesto de hecho a que se refiere la presente acción y
por tanto, no es aplicable a la misma, toda vez que ésta se refiere a una
reclamación autónoma de daños y perjuicios.
Por otra parte,
no puede establecer la Sala en esta oportunidad procesal, como pretende la
parte actora, si el acto administrativo contenido en el oficio Nº DDD-96.06.14
se encuentra firme o no, ya que ello constituiría un pronunciamiento de fondo
que no debe ser adelantado en la incidencia de cuestiones previas, por afectar,
de ser ese el caso, la procedencia de una parte de la reclamación solicitada.
Finalmente y a
pesar de quedar establecido que la pretensión de la actora no se deriva en
conjunto de la ilegalidad de un acto administrativo como tal, debe advertir la
Sala que no es cierto lo señalado por el demandante en el sentido de que para
el supuesto en que la indemnización reclamada provenga de la comisión de un
hecho ilícito, el lapso para demandar los posibles daños estaría limitado a los
6 meses de caducidad previstos para el recurso contencioso administrativo de
nulidad, ya que si bien es permitido que se acumulen ambas pretensiones en un
mismo recurso, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, también está establecida la facultad de que se
demanden posteriormente a la declaratoria de nulidad y en forma autónoma el
pago de los daños a que haya lugar. En
tal virtud, la referida limitación del lapso es facultativa más no obligatoria.
De ahí que esta
Sala atendiendo a lo antes indicado debe forzosamente declarar sin lugar la
cuestión previa analizada, relativa a la prohibición de la Ley de admitir la
acción propuesta. Así se decide.
Con respecto a la
cuestión previa contenida en el ordinal 6º del artículo 346 del Código de
Procedimiento Civil, consistente en el defecto de forma de la demanda, por no
haberse llenado en el libelo los requisitos que indica el artículo 340 eiusdem, específicamente en este caso,
por incumplimiento del ordinal 6º de dicho artículo, relativo a la falta de
consignación del instrumento en que se fundamenta la pretensión, observa la
Sala lo siguiente:
El ordinal 6º del
artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, define lo que debe entenderse
por instrumentos fundamentales en los que se basa la pretensión, expresando que
son aquellos de los cuales se deriva inmediatamente el derecho deducido.
Siguiendo la precitada
definición legal, aprecia la Sala que lo demandado es una indemnización por
daños y perjuicios derivada, como se explicó en las líneas que antedeceden, en
parte de “...una actuación negativa, de
naturaleza compleja y, además,
continuada en el tiempo...”. De ahí que, no puede establecerse que
el documento fundamental en el presente caso lo constituyen “...a) un acto revocatorio de la decisión
inicialmente adoptada, causante de los supuestos perjuicios, motivado por la
solicitud o recurso del interesado o incluso por virtud del ejercicio de la
potestad de autotutela administrativa de la propia Administración o; b) una
decisión judicial definitivamente firme, en la cual se hubiere anulado el acto
que la parte demandante considera ilícito y del cual se derivan los supuestos
daños reclamados por ella...”.
Por otra parte,
debe reiterarse una vez más que en anteriores oportunidades la Sala ha establecido
el criterio conforme al cual en materia de daños y perjuicios debe existir una
flexibilización en relación a lo que debe entenderse como instrumento
fundamental “...pues admitir lo contrario
sería imponerle al demandante una carga procesal de muy difícil cumplimiento,
aunado a que en tales condiciones el mencionado lapso de pruebas perdería
importancia...” (Vide. Sentencia Nº 00293, del 19 de febrero de 2000).
En consecuencia, atendiendo a lo expuesto,
esta Sala declara sin lugar la cuestión previa contenida en el ordinal 6º del
artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de
consignación del instrumento fundamental. Así se decide.
V
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos antes señalados, esta
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR las cuestiones previas opuestas por la
representación judicial del co-demandado BANCO
CENTRAL DE VENEZUELA, contenidas en los ordinales 6º y 11 del artículo 346
del Código de Procedimiento Civil, relativas al defecto de forma de la demanda
y la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a
las partes. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de
que la causa continúe su curso de ley.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los
diecinueve (19) días del mes de agosto de dos mil tres (2003). Años: 193° de la
Independencia y 144° de la Federación.
El
Presidente,
LEVIS
IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ
PAOLINI
La
Magistrada-Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. Nº 1999-16133
YJG/bpc
En veinte (20) de agosto del año dos mil tres, se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el Nº 01281.