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Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 2000-0261

Mediante escrito consignado el 16 de marzo de 2000, la abogada Rosalía Pereira Colls, INPREABOGADO N° 13.049, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES, C.A., inscrita el 6 de marzo de 1968, bajo el N° 746, ante el Registro de Comercio llevado entonces por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, siendo protocolizada su última modificación en fecha 10 de septiembre de 1998, ante el Registro Mercantil Primero de la misma Circunscripción, bajo el N° 76, Tomo 80-A, interpuso ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución N° 071 de fecha 1° de noviembre de 1999, a través de la cual el MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA declaró sin lugar el Recurso Jerárquico incoado contra la Resolución N° 014, del 1° de junio del mismo año, en la que a su vez la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo se pronunció sobre los recursos de reconsideración interpuestos contra las Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133. En la misma oportunidad, solicitó la suspensión de los efectos del acto recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 21 de marzo de 2000, se dio cuenta en Sala, se ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura a fin de que remitiera el expediente administrativo del caso, y finalmente, pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los efectos del pronunciamiento concerniente a la admisión del recurso.

El 28 de marzo de 2000, se libró el Oficio N° 0800 dirigido al ciudadano Ministro de Infraestructura, y el día 30 del mismo mes y año se pasó el expediente al referido Juzgado.

Por auto del 6 de abril de 2000, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto, y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha, ordenó notificar mediante oficio a los ciudadanos Fiscal General y Procuradora General de la República, así como librar el cartel a que se refería dicho precepto. De igual manera, acordó oficiar al ciudadano Ministro de Infraestructura a objeto de que remitiera el expediente administrativo relacionado con el presente juicio, así como abrir el cuaderno separado para la decisión correspondiente a la solicitud de suspensión de efectos.

Por auto del 27 de abril de 2000, el Juzgado de Sustanciación ordenó el cumplimiento de las actuaciones acordadas por el Tribunal, sin la previa cancelación de los aranceles previstos en la Ley de Arancel Judicial, ni de las exigencias impuestas en la materia por la Ley de Timbre Fiscal, ello de conformidad con los artículos 25 y 334 de la Constitución.

En fechas 11 y 16 de mayo de 2000, el Alguacil de la Sala consignó recibos de notificación recibidos por los ciudadanos Fiscal General y Procuradora General de la República. Posteriormente, el 24 de mayo de 2000, se libró el cartel de emplazamiento, siendo éste retirado el día siguiente por la apoderada de la actora y consignada en autos su publicación en fecha 8 de junio de 2000.

El 29 de junio de 2000, la parte recurrente presentó escrito de pruebas, el cual fue agregado a los autos el día 4 de julio del mismo año.

Por auto del 19 de julio de 2000, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas por la actora, admitiendo las documentales indicadas en los numerales 1, 2, 4, 5, 7, 11, 12 y 13, y declarando no tener materia sobre la cual decidir respecto a las enumeradas como 3, 6, 10 y 14, por no constar en autos.

El 20 de julio de 2000, se recibió el expediente del aludido Juzgado.

El día 25 del mismo mes y año se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la relación.

El 3 de agosto de 2000, se fijó la oportunidad en que tendría lugar el Acto de Informes, llegada la cual, el 19 de septiembre de dicho año, se dejó constancia de la comparecencia de la abogada  Milagros Ortiz Zerpa, INPREABOGADO N° 31.995, quien en su carácter de representante de la República Bolivariana de Venezuela consignó el escrito correspondiente.      

El 21 de septiembre de 2000, la apoderada de la recurrente consignó escrito de informes.

El 29 de septiembre del mismo año, se dio por recibido el Oficio N°  DM/CJ 1690, anexo al cual el Ministro de Infraestructura remitió los expedientes administrativos relacionados con la causa; y el 3 de octubre de ese año se acordó formar la correspondiente pieza separada.

Por decisión de fecha 17 de octubre de 2000, esta Sala negó la suspensión de efectos solicitada por la empresa recurrente.

El 7 de noviembre de 2000, terminó la relación y se dijo ‘Vistos’.

En virtud de la incorporación de los Magistrados Yolanda Jaimes Guerrero y Hadel Mostafá Paolini, y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en Gaceta Oficial Nº 37105 del día 22 del mismo mes y año, se procedió a la instalación de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quedando la misma integrada de la siguiente manera: Presidente: Magistrado Levis Ignacio Zerpa, Vicepresidente: Magistrado Hadel Mostafá Paolini, y Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero. Así, el 28 de febrero de 2001 se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba y se reasignó la ponencia al Magistrado Hadel Mostafá Paolini.

Mediante diligencias de fechas 8 de marzo de 2001 y 7 de febrero de 2002, la representación judicial de la actora solicitó se dictara sentencia en la presente causa.  

El 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados Emiro García Rosas y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada la Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal  Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente: Magistrado Levis Ignacio Zerpa; Vicepresidente: Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados: Yolanda Jaimes Guerrero, Evelyn Marrero Ortíz y Emiro García Rosas.

Posteriormente, en fecha 2 de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala  Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta: Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y Magistrados: Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas.

Revisadas las actas que componen el presente expediente pasa esta Sala a decidir con fundamento en las siguientes consideraciones:

I

ACTO IMPUGNADO

Mediante Resolución N° 071 del 1° de noviembre de 1999, el Ministro de Infraestructura declaró sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto por la representación de la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A. contra la Resolución N° 014, por medio de la cual la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo dio respuesta al Recurso de Reconsideración incoado por aquélla contra las Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133, contentivas de la imposición de multas por el retardo en que habría incurrido la compañía en el horario de salida de los vuelos en ellas especificados, ratificando el contenido de las mismas. Como fundamento a su decisión, el precitado Ministro expuso:

Que el Acta de Infracción Aeronáutica es un acto de mero trámite, y como tal tiene carácter preparatorio para el acto definitivo que es precisamente aquél por el cual se impone la sanción, encontrándose por ello “exonerado del requisito de la motivaci6n, por lo que su ausencia jamás viciaría de nulidad el acto de imposición de multa, el cual sí debe cumplir con el requisito de la motivación”.

Que a nivel jurisprudencial se ha sostenido que el vicio de inmotivación sólo produce la nulidad del acto cuando el interesado no ha tenido posibilidad evidente de conocer las razones de hecho y de derecho en que se funda, y que "...para que se entienda cumplido tal requisito formal, es suficiente que los motivos aparezcan del expediente administrativo donde están los antecedentes del acto, siempre que el destinatario del mismo haya tenido acceso a tales elementos y conocimiento de ellos, e igualmente es suficiente, según el caso, la sola referencia en el acto a la norma jurídica de cuya aplicación se trate, siempre que la misma regule un supuesto que no ofrezca equívoco alguno".

En este sentido, precisó el Ministro de Infraestructura que cursan en los expedientes administrativos contentivos de los actos sancionatorios recurridos, los siguientes documentos:

1. Acta de Infracción Aeronáutica, (Empresa), levantada en diferentes fechas en el Aeropuerto de Maiquetía, suscrita por el funcionario de turno adscrito a la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio y el representante de la empresa para ese momento, en la cual dejan constancia que la Línea Aérea incurrió en retardos de diferentes tiempos de duración en distintos vuelos.

2. Memoranda emanados del Director General Sectorial de Transporte Aéreo, dirigidos al Comité de Infracciones, mediante los cuales solicitó se abrieran los correspondientes procedimientos administrativos a la empresa Aeroservicios Carabobo (ASERCA AIRLINES), por haber incurrido en presunto retardo.

3. Telegramas dirigidos al Presidente de Aeroservicios Carabobo (ASERCA AIRLINES) suscritos por el Director General Sectorial de Transporte Aéreo, mediante los cuales se le notificó la apertura de los respectivos procedimientos, por intermedio de la Asesoría Legal, Comité de Infracciones, por permitir que aeronaves propiedad de esa empresa efectuaran vuelos con retardo, infringiendo el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil.

4. Originales de las Notificaciones dirigidas por el precitado Director al representante de Aserca Airlines, C.A., mediante las cuales le informa que se ha ordenado la apertura de los procedimientos administrativos correspondientes. Asimismo se le notificó que de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se le concedía un plazo de diez días a fin de que probara y alegara sus razones.

5. Escritos interpuestos por la representante legal de Aserca Airlines, C.A., mediante los cuales esgrimió sus alegatos y negó y contradijo el contenido de las Actas de Infracciones levantadas.

6. Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133, todas de fecha 12 de abril de 1999, y sus correspondientes notificaciones emanadas del Director General Sectorial de Transporte Aéreo, mediante las cuales se le impuso multas por las cantidades de 225, 280, 225, 225, 280, 225, 225, 225, 225, 225, 225, 225 y 225 Unidades Tributarias (U.T.), respectivamente, por haber infringido el tercer aparte del artículo 38 citado supra.

Señalado lo anterior, concluyó sobre el punto que en cada expediente administrativo se cumplió con el procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con la norma de remisión contenida en el artículo 87 de la Ley de Aviación Civil.

Que el procedimiento sancionatorio se efectuó de conformidad con la normativa legal aplicable, por lo que el alegato conforme al cual el Ministerio debió “comprobar la veracidad de los hechos y no tomar una decisión a priori”,  carece de fundamentación, por cuanto la Administración cumplió con su obligación instructora siendo por ende legítimo el acto administrativo dictado.

Que no obstante el recurrente alega que la demora o incumplimiento de horario se debió a una falla mecánica imprevista, ajena a su voluntad y considerada como causa de fuerza mayor, ha debido probar tal afirmación, y de la revisión de los expedientes administrativos contentivos de los procedimientos sancionatorios por incumplimiento de horarios de vuelo, no se evidencia prueba alguna de que el incumplimiento de horario se debió a un hecho imprevisible. Dicho esto, consideró que quedaba evidenciada la flagrante violación del último aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil.

Que la afirmación en función de la cual “existe una prohibición a los funcionarios públicos para expedir Actas o Certificaciones que sólo tengan por objeto hacer constar el testimonio de algún hecho o dato de su conocimiento”, configura un absurdo, por cuanto los actos administrativos constituyen, precisamente, declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, hechas por funcionarios dotados de competencia para ello con el propósito de producir ciertos efectos jurídicos. Agregó al respecto que la finalidad del Acta de Inicio del procedimiento es dejar constancia de algo que aconteció, y que se encuentra dentro de la esfera del conocimiento del funcionario, precisamente por el ejercicio legal de sus funciones, por lo que de dicha Acta sí se pueden inferir datos veraces para la formación del acto definitivo.

Que a pesar de que el recurrente alega una “Ausencia Temporal de Capacidad” por haber transcurrido más de seis meses desde el día en que se levantaron las actas de infracción hasta la fecha en que se dictó el acto sancionatorio, la doctrina ha señalado que "...El silencio no exime a la Administración de su obligación de decidir”.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La apoderada judicial de la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A., expuso como fundamentos de hecho y de derecho del recurso incoado contra la aludida resolución, lo siguiente:

Que mediante resolución de fecha 2 de julio de 1991, Aserca Airlines, C.A.,  fue autorizada, por disposición del Presidente de la República y con fundamento en el artículo 39 de la Ley de Aviación Civil, para operar el Servicio Aéreo Regular Regional Nacional de Transporte de Pasajeros, Carga y Correo, de acuerdo con las rutas y condiciones establecidas en dicha resolución. Posteriormente, el 14 de diciembre de 1998, obtuvo el Certificado de Operador del Servicio Público de Transporte Aéreo Regular Doméstico e Internacional más reciente, por un lapso de diez (10) años.

Que el norte de dicha empresa ha sido siempre el resguardo y seguridad de sus usuarios, así como la puntualidad en la prestación del servicio, dentro del marco legal que rige la materia y lo aprobado por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo adscrita al Ministerio de Transporte y Comunicaciones (ahora Ministerio de Infraestructura).

Que el procedimiento administrativo a que se refiere la presente causa comenzó con el levantamiento de varias Actas de Infracción recibidas por su representada el 29 de enero de 1999, acumuladas en la Resolución 071 del 1° de noviembre de 1999, que a su vez contiene las Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133, todas de fecha 12 de abril de 1999, en las que se impuso a su mandante multas por haber incurrido en el incumplimiento del tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil Vigente.

Que el 5 de febrero de 1999, su representada consignó escritos de pruebas y alegatos, recibidos por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo el día 12 del mismo mes y año.

Que el 12 de abril de 1999 la empresa fue sancionada con multas por las cantidades de 225, 280, 225, 225, 280, 225, 225, 225, 225, 225, 225, 225 y 225 Unidades Tributarias (U.T), de conformidad con el artículo 70 numeral 1 de la Ley de Aviación Civil vigente entonces. Contra las resoluciones contentivas de tales multas, señala, interpuso Recursos de Reconsideración el 13 de mayo de 1999.

Que el 1° de junio de 1999, les fue notificada la decisión N° 014 emanada de la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, en la que de conformidad con el artículo 52 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos fueron acumulados y decididos los aludidos recursos. Posteriormente, aduce, interpusieron el Recurso Jerárquico correspondiente, el cual fue decidido el 1° de noviembre de 1999 mediante Resolución N° 071, participada a su representada mediante Oficio del 9 de noviembre del mismo año.

Que en el presente caso el órgano administrativo pretende que las líneas aéreas también tengan programado cuándo un avión va a fallar, siendo ello imposible pues “cuando un avión sale para su programación regular, ha sido chequeado por el personal de mantenimiento y ellos y el capitán de la aeronave, le dan el release al mismo, y si en pleno vuelo se presenta una falla, lo más lógico, obligatorio y necesario, es que el avión que venga con algún reporte sea parado para el correspondiente chequeo, toda vez que lo que está en juego es la seguridad aeronáutica y ello va en beneficio tanto de los pasajeros como para la aeronave con problemas; lo que indubitablemente constituye un hecho de fuerza mayor que no permite, en casos como el de autos, que el itinerario pueda ser cumplido a cabalidad”.

Que en el presente caso “todos y cada uno de los procedimientos están viciados por AUSENCIA DE CAPACIDAD TEMPORAL”, por cuanto se iniciaron de oficio con el levantamiento de actas de infracción en fechas 16.08.1998, 09.08.1998, 16.08.1998, 18.08.1998, 20.08.1998, 18.08.1998, 17.08.1998, 16.08.1.998, 16.08.1.998, 16.08.1.998, 16.08.1.998, 20.08.1.998 y 07.08.1998, y el órgano administrativo tomó la decisión el 12 de abril de 1999, esto es, con posterioridad a los cuatro (4) meses previstos en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Concluye al respecto que “la incompetencia en razón del tiempo es un vicio que afecta a los actos administrativos; cuando los funcionarios han tornado las decisiones fuera del lapso establecido por la Ley para decidir, como es el caso que nos ocupa (…)”.

Que las sanciones de multa impuesta a Aserca Airlines, C.A. y ratificadas por el Ministro de Infraestructura, se fundamentaron en el levantamiento de las mencionadas Actas siendo que éstas adolecen de vicios en su realización y no cubren los requisitos exigidos para que sean tomadas como un acto administrativo, por cuanto no contienen el sello húmedo correspondiente, el nombre completo del funcionario, su número de cédula de identidad y el cargo que ocupaba, pues en muchas éste se encuentra abreviado. Adicionalmente, sostiene que dichas actas constituyen ‘Certificaciones de mera relación’, prohibidas por el artículo 81 de la Ley Orgánica de Administración Central.

Que cada una de las referidas Actas  “ya de por sí es sancionatoria y no da lugar a la defensa ya que desde el principio se le impone a mi representada una sanción tácitamente impuesta a destiempo donde se le atribuye una falta y donde prácticamente se le sanciona sin tener oportunidad de defenderse”.

Que el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil es una norma “prescriptiva y no sancionadora”, por lo que al sancionarla con fundamento en ella la Administración incurrió en una indebida aplicación de las potestades sancionatorias de imperio ante la supuesta existencia de un "Injusto Tipico". Señala además que los itinerarios cuya inobservancia le fue imputada no se encuentran soportados en el Acta de Infracción ni en los autos.

Que es obligación de la Administración motivar sus actos mediante la expresión de los hechos y de los fundamentos legales de los mismos, así como de las razones que hubieren sido alegadas por el interesado, pero en el presente caso el funcionario sólo se conformó “con la supuesta aceptación de una falta o infracción por parte de un empleado de la empresa, empleado que por demás desconocía también los verdaderos motivos por los cuales se generó el retraso, lo que vicia esta ‘Acta’ (…)

Que la resolución impugnada invoca normas de carácter sub-legal que le otorgan en forma absolutamente genérica facultades para aplicar sanciones, pero que no consagran en forma concreta y específica la sanción que puede aplicarse. Por ende, señala, “Al no existir ley que establezca la sanción de multa, la Resolución recurrida resulta inconstitucional y por ende nula de nulidad absoluta. (…)”, pues “no constituye un instrumento jurídicamente idóneo para la creación de ilícitos administrativos, ni para el establecimiento de sanciones administrativas que  no han sido predeterminadas en la ley

Que el organismo administrativo incurrió en violación de los límites de su poder discrecional, al confirmar las multas impuestas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, pues tales multas no guardan la debida proporcionalidad con el supuesto de hecho; agregan a ello que desconocen el método empleado por la Administración para tasarlas, pues el artículo 70, numeral 1 de la Ley de Aviación Civil, “deja un amplio margen de capricho a la Administración para sancionar”.

Que su representada ignora cuál es el monto de reexpresión en bolívares que debe acatar, pues existen diferencias en las planillas sobre el monto de la unidad tributaria a cancelar.

III

INFORMES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

En la oportunidad de presentar Informes, la representación de la República expuso:

Que en los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, el lapso máximo de resolución previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos comienza a computarse a partir de la notificación de los interesados, de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 eiusdem.

Que en el caso de autos no se configura el vicio de incompetencia en razón del tiempo, pues la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, adscrita Ministerio de Infraestructura, notificó a la recurrente, en fecha 29 de enero de 1999, de los distintos procedimientos administrativos iniciados de oficio, emitiendo las Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133, el 12 de abril del mismo año, es decir, que la Administración tramitó y decidió el caso dentro del lapso de cuatro (4) meses establecido en el aludido artículo 60.

Que las Actas de Infracción Aeronáutica contienen la actuación del funcionario competente de esa Dirección, relacionada con el hecho irregular que presenció o del cual tuvo conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones, hecho irregular representado en el caso de autos por el retardo en que incurrió la empresa Aserca Airlines, C.A., en el horario de salida de los vuelos regulares identificados en dichos actos.

Que la causa de las referidas Actas de Infracción Aeronáutica, está configurada esencialmente por el retardo en que incurrió Aserca Airlines, C.A., en el horario de salida de sus vuelos regulares Nos. 762, 782, 742, 756, 746, 741, 402, 784, 754, 756, 775, hecho cierto aceptado por la empresa, el cual se subsume en el presupuesto de hecho contemplado en el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil.

Que las Resoluciones emitidas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, confirmadas por la resolución recurrida, están debidamente motivadas, pues señalan de manera expresa las razones de hecho y de derecho que originaron la imposición de las multas.

Que la Resolución impugnada no vulnera el derecho a la defensa de la recurrente, pues la empresa fue notificada del inicio del procedimiento administrativo iniciado de oficio, se le otorgó la oportunidad de promover los medios probatorios que estimara pertinentes, ejerció los recursos de reconsideración y jerárquico, y la Resolución impugnada decidió todos los argumentos y defensas opuestas, según se evidencia de su propio contexto.

Que la Resolución impugnada no infringe la garantía de la reserva legal en materia sancionatoria, pues le impone a la empresa recurrente sanción de multa por el retardo en que incurrió en el horario de salida de sus vuelos regulares supra identificados, hecho ilícito y medida sancionatoria, establecidas previamente en el artículo 70, numeral 1 de la Ley de Aviación Civil.

Que en el caso de autos, la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, adscrita al Ministerio de Infraestructura, al emitir las Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133, no infringió los límites del poder discrecional establecidos en el transcrito artículo 12, pues dichos actos mantienen la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines previstos en el artículo 70, numeral 1 de la Ley de Aviación Civil.

Que el referido artículo 70, numeral 1 prevé un limite mínimo para la aplicación de las multas de doscientas veinticinco (225) unidades tributarias y, uno máximo de cuatro mil (4000) unidades tributarias, no obstante, la Administración en el presente caso le impone a la empresa recurrente el límite mínimo de la sanción, según se evidencia de manera clara y fehaciente de las cantidades anteriormente señaladas.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad de decidir, pasa la Sala a hacerlo en los siguientes términos:

Alega la parte actora que todos y cada uno de los procedimientos que dieron lugar a las resoluciones confirmadas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, y finalmente, por el propio Ministro, se encuentran viciados por “Ausencia de Capacidad Temporal”, dada cuenta que se iniciaron de oficio con el levantamiento de las correspondientes Actas de Infracción Aeronáutica en fechas 7, 9, 16, 17, 18 y 20 de agosto de 1998, y el órgano administrativo dictó las resoluciones de multa el 12 de abril de 1999, esto es, con posterioridad a los cuatro (4) meses a que se refiere el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En tal sentido, afirmó que “la incompetencia en razón del tiempo es un vicio que afecta a los actos administrativo cuando los funcionarios han tomado las decisiones fuera del lapso establecido pro la ley”.

 

Al respecto advierte la Sala, en primer lugar, que la representación de la empresa recurrente asocia indebidamente el requisito formal de competencia que deben satisfacer los actos administrativos, con el deber de la Administración de decidir dentro de los plazos legales, siendo que una cosa es actuar dentro del ámbito de las atribuciones expresamente conferidas y otra, distinta, la de hacerlo fuera de los plazos o términos que la ley prevé. Se trata de situaciones completamente disímiles; tanto, que el incumplimiento del primero hace procedente la declaratoria de nulidad del acto mientras que el desconocimiento de los lapsos legales no lo vicia necesariamente de nulidad.

En efecto, siendo la competencia la capacidad legal de actuación de la Administración, esto es, la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por imperativo de una norma legal, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración supone demostrar que éste ha actuado sin un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual en aplicación de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acarrearía la nulidad absoluta del acto. Ahora, el hecho de que un acto administrativo sea dictado con posterioridad al vencimiento del lapso legalmente establecido, no lo vicia necesariamente de nulidad, y en todo caso, la argumentación en juicio de tal supuesto presupone que el órgano administrativo creador del acto gozaba de competencia para ello, pues de lo contrario la tempestividad o no de su actuación cedería ante la ausencia de una potestad legal legitimadora de la misma.

Por otra parte, aprecia la Sala que la recurrente yerra igualmente al interpretar el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativo al plazo con el que cuenta la Administración para adoptar sus decisiones.

Ciertamente, las autoridades y funcionarios administrativos están obligados a cumplir con los términos y plazos establecidos en el precitado texto legal así como en otras leyes especiales, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 41 eiusdem, y la consecuencia jurídica de no resolver oportunamente está dada por el artículo 4 del referido instrumento, a tenor del cual: “En los casos en que un órgano de la Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente...(omissis)”. De modo que ante la demora en el cumplimiento de la comentada obligación, el legislador ha dispuesto mecanismos que permiten al interesado obtener una respuesta tácita denegatoria, que le permitirá ejercer el recurso correspondiente en defensa de sus derechos o intereses. Debe advertirse sin embargo, que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado, lo cual constituye aplicación concreta del derecho constitucional de petición (artículo 51).

En el caso de autos ocurre que la alegada extemporaneidad de los actos administrativos finalmente confirmados por el Ministro de Infraestructura, esto es, de aquellos contentivos de las penas de multa impuestas a Aserca Airlines, C.A., por haber incurrido en retardo en el horario de salida de determinados vuelos, vendría dada, a juicio de la recurrente, por el hecho de haber sido pronunciadas con posterioridad al lapso de cuatro (4) meses previsto en el aludido artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual computa la actora desde la fecha de las Actas de Infracción Aeronáutica, siendo lo cierto que de conformidad con el artículo 61 eiusdem, dicho término “correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o instancia del interesado o a la notificación de éste, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio”.

Ello así, aprecia la Sala que: (i) la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A., fue notificada del inicio de cada uno de los procedimientos sancionatorios el día 29 de enero de 1999, tal y como lo reconoció su representante en todos los escritos de descargos consignados en sede administrativa, e incluso ante esta Sala, y (ii) las Resoluciones contentivas de las penas de multa impuestas a la actora fueron dictadas el día 12 de abril de 1999 y notificadas el 23 de abril del mismo año, conforme se desprende de los expedientes administrativos, de modo que lo fueron dentro del plazo de cuatro (4) meses supra aludido.

Por las razones que anteceden, esta Sala desestima el argumento bajo análisis y así se declara.

2. Por otra parte, sostiene la apoderada de la recurrente que las sanciones de multa impuestas a Aserca Airlines, C.A., y ratificadas por el Ministro de Infraestructura, se fundamentaron en el levantamiento de Actas de Infracción que adolecen de vicios en su realización pues algunas no contienen el nombre completo del funcionario ni su cédula de identidad y el cargo que ocupa, y otras carecen del sello correspondiente. Además, agrega que dichas actas constituyen ‘Certificaciones de mera relación’, prohibidas por el artículo 81 de la Ley Orgánica de Administración Central.

Al respecto, observa la Sala una vez revisadas cada una de las Actas de Infracción Aeronáutica cursantes en autos, en las que se dejó constancia del retardo en el horario de salida de los vuelos cuyas fechas, números y matrículas aparecen en ellas especificadas, que todas contienen el nombre, firma y cédula de identidad del funcionario actuante por parte del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), cuyo cargo era el de Técnico de Operaciones Aeroportuarias.

También pudo apreciar la Sala que en las Actas alusivas al retardo de los vuelos Nos. 402, 775, 746, 756, 741, 742 y 784, el referido cargo del funcionario fue identificado sólo con las iniciales del mismo (a saber: T.O.A.), y que aquéllas en las que se dejó constancia del retardo de los vuelos Nos. 708 y 782, carecen del sello húmedo de la oficina administrativa correspondiente; sin embargo, es de hacer notar que tales circunstancias configuran en el presente caso vicios intrascendentes, dado que no constituyen omisión de formalidades esenciales al procedimiento, no afectaron derecho alguno de la empresa ni le impidieron a ésta el ejercicio oportuno de su defensa.

En efecto, en un supuesto similar al que se analiza esta Sala se pronunció en el siguiente sentido:

“Se sostiene, finalmente, que la Administración omitió determinadas formalidades y menciona la recurrente, en particular, que no consta en el acto “el lugar en el que se dictó”; ni el sello de la oficina respectiva; como tampoco los recursos que procedían contra el mismo. (...) Observa la Sala que si bien tales omisiones resultan evidentes de la revisión del acto, éstas no causaron indefensión grave a la demandante, quien, haciendo uso de los recursos legalmente establecidos, ejerció oportunamente su derecho a la defensa. Se reitera que actos como el presente sólo se anulan cuando han incumplido formas sustanciales que inciden en la decisión final o producen indefensión, afectando de manera real y cierta algún derecho del administrado (Destacado de este fallo). (Vid. Sentencias Nos. 1848 y 0799 de fechas 10 de agosto de 2000 y 11 de junio de 2002; Casos: Rhone Poulenc Rorer de Venezuela, S.A. y Aserca Airlines, C.A.).

 

Con fundamento en lo anterior, necesario es concluir en la improcedencia de la declaratoria de nulidad del acto recurrido por la existencia de las alegadas circunstancias. Así se decide.

Por otra parte y en lo que concierne a la ilegalidad de las mencionadas Actas por constituir, a juicio de la recurrente, ‘Certificaciones de mera relación’ prohibidas por el artículo 81 de la Ley Orgánica de Administración Central, observa la Sala que dicho precepto establece:

“Se prohíbe la expedición de certificaciones de mera relación, es decir, aquellas que sólo tengan por objeto hacer constar el testimonio u opinión del funcionario declarante sobre algún hecho o dato de su conocimiento de los contenidos en los expedientes archivados o en curso, o de aquellos asuntos que hubiere presenciado por motivo de sus funciones.

Sin embargo, podrán expedirse certificados sobre datos de carácter estadístico, no reservados, que consten en expedientes o registros oficiales que no hayan sido publicados y siempre que no exista prohibición expresa al respecto.”

 Ahora bien, en el caso de autos, se aprecia del análisis efectuado al contenido de las actas de infracción supra aludidas, que las mismas no constituyen una opinión o testimonio emitidos por los funcionarios actuantes sobre un asunto presenciado en el ejercicio de sus funciones, únicos supuestos previstos en la trascrita disposición. Por ende, estima la Sala que tales Actas no constituyen certificaciones de mera relación, pues no proceden únicamente de la Administración, sino que con ella concurre también un empleado de Aserca Airlines, C.A., con la finalidad de dejar constancia de un hecho (en este caso, del retraso en la salida de algunos vuelos de la aerolínea) advertido o conocido por ambos. Por otra parte, ninguna de dichas Actas contiene elementos de juicio en torno a los hechos expuestos, que puedan formar la convicción de la Sala de que se está en presencia de opiniones emanadas de los funcionarios al servicio del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, y mucho menos contienen decisiones constitutivas de derechos u obligaciones, pues tales funcionarios se limitaron, en cada caso, a dejar constancia de una concreta situación de hecho.

Por las razones que anteceden, se desestima el argumento supra indicado. Así se declara.

3. Alega la representación de la empresa recurrente que las Actas de Infracción que dieron lugar a las resoluciones de multa finalmente confirmadas por el Ministro de Infraestructura “ya de por sí (son) sancionatoria(s) y no da(n) lugar a la defensa ya que desde el principio se le impone a (su) representada una sanción tácitamente impuesta a destiempo…”.

Al respecto, reitera la Sala que el funcionario del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (Técnico de Operaciones Aeroportuarias) se limitó a dejar constancia de que cada uno de los vuelos especificados en las aludidas Actas “ha(bía) presentado un retardo”, de modo que circunscribió su declaración a hacer constar una circunstancia de hecho, únicamente; en modo alguno se aprecia de las aludidas actas consideraciones de juicio dirigidas a afirmar la comisión de una infracción y, mucho menos, a sancionarla. Así se decide.

4. Asimismo, sostiene la recurrente que siendo obligación de la Administración motivar sus actos mediante la expresión de los hechos y fundamentos legales de los mismos, así como de las razones alegadas por el interesado, en el presente caso la Administración se conformó “con la supuesta aceptación de una falta o infracción por parte de un empleado de la empresa, empleado que por demás desconocía también los verdaderos motivos por los cuales se generó el retraso, lo que vicia esta ‘Acta’ (…)

Al respecto, observa la Sala que las resoluciones contentivas de las multas impuestas a Aserca Airlines, C.A., no se fundamentaron en el sólo contenido de las Actas de Infracción ni en el hecho de haber sido éstas firmadas por empleados de la precitada compañía; por el contrario, se aprecia de los expedientes administrativos que tales actas fungieron como actos preparatorios de la voluntad administrativa, y como quiera que su contenido podía o no corresponder con la verdad de los hechos, la Administración, lejos de limitar a ellas su análisis, atendió a las circunstancias del caso y a los argumentos esgrimidos por la empresa en el escrito de descargos presentado dentro de la oportunidad concedida para el ejercicio de su defensa dentro de la averiguación administrativa, y así se evidencia del propio texto de las aludidas resoluciones.

De modo que las Actas en cuestión sólo proporcionaron a la Administración, con anterioridad a la apertura de las respectivas averiguaciones, información sobre hechos vinculados al desenvolvimiento de la actividad llevada a cabo por la empresa aeronáutica, y fue luego, previo el estudio integral de las actuaciones producidas, que aquélla se formó una opinión jurídica plasmada finalmente en las resoluciones de multa, confirmadas en vía de reconsideración y, finalmente, a través de la decisión impugnada.

Con fundamento en lo expuesto, se desestima el alegato en cuestión. Así se declara.

5. Alega la apoderada judicial de la recurrente, que la resolución impugnada adolece de nulidad por inconstitucionalidad por cuanto invoca normas de carácter sub-legal que le otorgan en forma absolutamente genérica facultades para aplicar sanciones pero no consagran en forma concreta y específica la sanción que puede aplicarse, no siendo la resolución recurrida “un instrumento jurídicamente idóneo para la creación de ilícitos administrativos, ni para el establecimiento de sanciones administrativas que  no han sido predeterminadas en la ley.” Sostiene asimismo, que el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil es una norma “prescriptiva y no sancionadora”, y que su mandante fue sancionada por la supuesta inobservancia de itinerarios que por demás no se encuentran soportados en el Acta de Infracción ni en los autos.

Al respecto, esta Sala considera necesario precisar lo que sigue:

a. De ninguna manera la resolución emanada del Ministro, como tampoco aquéllas que resuelven el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa ni las que le imponen las aludidas multas, crean ilícito administrativo alguno, como tampoco es cierto que la sanción pecuniaria impuesta carezca de predeterminación legal; de modo que el argumento de la recurrente parte de dos premisas totalmente falsas. Asimismo en criterio de la Sala tampoco es cierto que la actuación de la Administración se hubiera fundamentado en una “facultad genérica para aplicar sanciones”.

Por el contrario, aprecia la Sala que una vez constatado el retardo en el horario de salida de los vuelos de Aserca Airlines, C.A. ya identificados, la Administración procedió a sancionar a dicha compañía con penas de multa, con fundamento en los artículos 38, tercer aparte, y 70 numeral 1, de la Ley de Aviación Civil publicada en Gaceta Oficial N° Ext. 5.124 del 27 de diciembre de 1996, vigente para la fecha, cuyo tenor es el siguiente:

“Artículo 38. (..omissis…)

El servicio público de transporte aéreo regular será de permanente accesibilidad al público y se efectuará de acuerdo con itinerarios, frecuencias de vuelos, horarios y tarifas previamente aprobados. El de transporte aéreo no regular se hará conforme  a vuelos convenidos con los usuarios y remuneración no inferior a la autorizada para el servicio regular correspondiente.” (Resaltado de este fallo).

Articulo 70. "Se impondrá multa no inferior a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U. T.) y hasta un máximo de cuatro mil unidades tributarias (4000 U. T.), a las empresas nacionales y extranjeras de servicio publico de transporte aéreo regular y no regular que incurran en los siguientes hechos:

1.- Llevar a cabo operaciones en violación de las tarifas, itinerarios, frecuencias de vuelo y horarios aprobados. "

 

            Como puede apreciarse, la Administración fundamentó su decisión en disposiciones legales que sí establecen expresamente: a. La obligación de prestar el servicio de transporte aéreo de acuerdo con los itinerarios y horarios previamente aprobados, b. El incumplimiento de tal deber como una falta sujeta a sanción por la autoridad aeronáutica, y c. La sanción aplicable, cual es una pena pecuniaria establecida en unidades tributarias.

            b. Por otro lado, y en cuanto se refiere a la alegada inexistencia en autos de los aludidos itinerarios de vuelo, advierte la Sala que, ciertamente, ellos no forman parte integrante de los antecedentes administrativos ni del expediente judicial. Sin embargo, es de reiterar que cada una de las multas impuestas a la recurrente tuvo su origen en el retardo de determinados vuelos en que la misma había incurrido, y dichas demoras no fueron desconocidas por la recurrente sino más bien expresamente reconocidas tanto en sede administrativa como judicial, oportunidades en las que limitó su defensa, en cuanto al punto, a alegar que algunas de las imputadas tardanzas se debieron al mantenimiento de los equipos siendo lo cierto que la Ley de Aviación Civil no hace ninguna referencia a causas que puedan exonerar a las aerolíneas de ser penadas cuando no cumplan con los parámetros establecidos en el citado artículo 38, y, en todo caso, tampoco demostró fehacientemente la interesada que el aludido incumplimiento tuviere su causa en circunstancias de fuerza mayor, imprevisibles y que escapaban del control de la línea aérea.

            Por las razones que anteceden, concluye la Sala en la improcedencia del estudiado argumento, y así lo declara.

6. Alega además la parte actora que el Ministro de Infraestructura traspasó los límites de su poder discrecional al confirmar las multas impuestas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, pues las mismas no guardan la debida proporcionalidad con el supuesto de hecho; y que desconocen el método empleado por la Administración para tasarlas, dado que el artículo 70, numeral 1 de la Ley de Aviación Civil “deja un amplio margen de capricho a la Administración para sancionar”.

Al respecto, observa la Sala que de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad  y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

En tales términos se consagra el principio de proporcionalidad como un límite al poder discrecional de la Administración, por cuanto se exige a ésta, en los casos en que deba fijar una sanción establecida entre dos límites (mínimo y máximo), apreciar previamente la situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma, a fin de que el acto guarde una debida correspondencia entre la infracción cometida y la sanción finalmente impuesta.

En el presente caso, al analizar detenidamente los expedientes administrativos remitidos por el Ministerio de Infraestructura, ha podido la Sala concluir que no existe en la resolución impugnada la alegada desproporción, por cuanto: (i) Constan para cada caso los hechos que dieron origen a la imposición de la sanción, (ii) Tales hechos concuerdan con los supuestos de las normas que constituyen el fundamento jurídico de las decisiones administrativas, y (iii) Las multas impuestas a Aserca Airlines, C.A., no lucen en sí mismas desmedidas pues sus montos son de 225 y 280 unidades tributarias (U.T.), lo que significa que fueron aplicadas unas en el límite mínimo establecido en la norma, y otras en cuantías muy cercanas a dicho límite. Así se declara.

Por otro lado, reitera esta Sala lo dispuesto en sentencia N° 1505 del 17 de julio de 2001, en el sentido de que si bien el artículo 70 numeral 1 de la Ley de Aviación Civil deja, en efecto, un prudente margen discrecional a la Administración, tal redacción atiende a la imposibilidad material de tipificar todas las infracciones, con sus circunstancias objetivas y subjetivas, correspondiendo entonces a la autoridad competente, frente al caso concreto, la aplicación de los principios generales que rigen la actividad administrativa, especialmente los de congruencia y proporcionalidad, a objeto de alcanzar la debida correspondencia entre infracción y sanción.

7. Por último, y por cuanto la apoderada de la recurrente alega que su representada ignora cuál es el monto de reexpresión en bolívares que debe acatar en relación a las multas, advierte esta Sala que la Resolución No. 071, mediante la cual se ratificaron, en vía jerárquica, las multas impuestas a la recurrente, fue dictada el 1° de noviembre de 1999, siendo ésta la fecha que debe tomarse en cuenta a los fines de determinar el valor de la unidad tributaria con base en la cual deberá hacerse efectivo el pago, dado que fue en ese momento cuando la Administración determinó definitivamente que la demandante había cometido una infracción al haber vulnerado las normas de la Ley de Aviación Civil y que en virtud de ello resultaba procedente la imposición de una sanción. (Vid. Sentencia N° 01275 publicada el 23 de octubre de 2002).

Para el referido año, según Resolución No. 088 del 29 de marzo de 1999, suscrita por el Superintendente Nacional Tributario, publicada en la Gaceta Oficial No. 36.673, del 5 de abril de 1999, se fijó el valor de la unidad tributaria en nueve mil seiscientos bolívares (Bs. 9.600,oo). De modo que a los efectos del pago debido, deberá la recurrente atender al referido valor, y así expresamente se declara.

Desestimados como han sido todos y cada uno de los argumentos esgrimidos por la apoderada en juicio de la parte actora, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

 

V

DECISION

            En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada Rosalía Pereira Colls, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES, C.A., contra la Resolución N° 071 de fecha 1° de noviembre de 1999, a través de la cual el MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA declaró sin lugar el Recurso Jerárquico incoado contra la Resolución N° 014, del 1° de junio del mismo año, en la que a su vez la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo se pronunció sobre los recursos de reconsideración interpuestos contra las Resoluciones Nos. 097, 098, 099, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 115, 116, 132 y 133, contentivas de la imposición de multas por infracción del artículo 38 tercer aparte, de la Ley de Aviación Civil vigente para la fecha.

            Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de julio del año dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

      La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

        La Vicepresidenta,

YOLANDA JAIMES GUERRERO

 

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

                                                                      Ponente

EMIRO GARCÍA ROSAS

La Secretaria (E),

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

En catorce (14) de julio del año dos mil cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 04925.

La Secretaria (E),

SOFÍA YAMILE GUZMÁN