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EN SALA
POLÍTICO ADMINISTRATIVA
Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 2000-0037
La abogada Thaíz Morelia
Jaspe Beltrán, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 8.577, actuando en su
carácter de apoderada judicial de la sociedad de comercio INVERSIONES 777 K-X, C.A., inscrita en el Registro
Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta en
fecha 22 de diciembre de 1995, bajo el Nº 1.788, Tomo I, Adicional 35, mediante
escrito presentado el 10 de enero de 2000, conforme al artículo 85 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ante el Juzgado Primero de Primera
Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Nueva Esparta, demandó la nulidad de la Resolución Nº 262 de fecha 4 de junio de
1999, suscrita por el MINISTRO DE JUSTICIA,
hoy Ministro del Interior y Justicia, que declaró sin lugar la apelación
interpuesta contra la negativa del Registrador Subalterno del Municipio
Autónomo Antonio Mariño del Estado Nueva Esparta, de protocolizar el documento
autenticado, según el cual la Asociación Civil Comunidad de Indígenas Francisco
Fajardo vende dos (2) lotes de terreno a la demandante.
Remitidos los autos a esta
Sala Político Administrativa, el 19 de enero de 2000, se dio cuenta en Sala,
ordenándose la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.
Recibidos éstos, se paso el expediente al Juzgado de Sustanciación.
La demanda fue admitida el
7 de noviembre de 2000, ordenándose notificar a los ciudadanos Fiscal General
de la República y Procurador General de la República, así como librar el cartel
a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El 25 de enero de 2001, se
expidió el cartel de emplazamiento.
Cumplidas las
notificaciones y consignada la publicación del cartel, se abrió la causa a
pruebas.
Promovidas y admitidas las
pruebas pertinentes, por auto del 15 de marzo de 2001, se pasó el expediente a
la Sala por encontrarse concluida su sustanciación.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel
Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero y la ratificación del Magistrado
Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de
diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 de
diciembre del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa
el 27 de diciembre de dicho año, por auto del 21 de marzo de 2001, se ordenó
continuar la causa en el estado en que se encontraba.
En la misma fecha y por
auto separado, se designó Ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó
el quinto día de despacho para comenzar la relación.
El acto de Informes tuvo
lugar el 18 de abril de 2001, con la comparecencia tanto de la apoderada
judicial de la parte actora como de la abogada representante de la Procuraduría
General de la República, quienes consignaron sus respectivos escritos, los
cuales fueron agregados a los autos.
El 7 de junio de 2001,
terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Por escrito presentado el
6 de agosto de 2002, la Procuraduría General de la República solicitó se
declare la perención de la instancia en la presente causa.
Por escrito presentado el
18 de diciembre de 2003, la abogada Eira Maria Torres Castro, actuando en su
carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público
para actuar ante el Tribunal Supremo de Justicia, presentó opinión de ese
despacho.
Llegada la oportunidad de
decidir, pasa la Sala a hacerlo conforme a las consideraciones siguientes:
FUNDAMENTOS
DEL RECURSO DE NULIDAD
La parte recurrente
solicita la nulidad de la Resolución Nº 262, dictada el 4 de junio de 1999, por
el Ministro de Justicia, mediante la cual ratifica el acto emanado del Registro
Subalterno del Municipio Autónomo Antonio Mariño del Estado Nueva Esparta, que
negó la inscripción registral del documento autenticado ante la Notaría Pública
de Juan Griego del Estado Nueva Esparta, bajo los Nº 6, Tomo 14 y Nº 16, Tomo
32 de los Libros de Autenticaciones, y asimismo pide que se ordene la
protocolización del mencionado documento, con base en los siguientes argumentos
de hecho y de derecho:
1.
Expone la compañía accionante, que el acto impugnado viola el artículo 89 de la
Ley de Registro Público, al interpretar equivocadamente el concepto de tracto
sucesivo y pretender juzgar la legitimidad de la propiedad “ya inscrita desde
tiempos remotos.”.
2. Con
relación al cuestionamiento de la personalidad jurídica de la Asociación Civil
Comunidad de Indígenas Francisco Fajardo, señala que el Código Civil vigente no
se encontraba en vigor en el año 1938 cuando la referida Asociación Civil
adquirió el inmueble en el que se halla la porción de terreno objeto del
contrato cuya protocolización se discute, toda vez que en ese momento el código
vigente era el promulgado en 1922 y no el Código de 1942 en el que se incluye
como requisito para la adquisición de la personalidad jurídica de las
Asociaciones Civiles la inscripción del acta constitutiva de las mismas en el
Registro Civil.
3. En
tercer lugar, denuncia la recurrente, que en el acto administrativo impugnado
hay una clara desviación de poder, por cuanto el mismo es contrario a los
principios que informan la función administrativa del Ministerio de Interior y
Justicia, al vulnerar el principio de equidad y amenaza el funcionamiento
regular y seguro de un servicio público.
En este orden de ideas, señaló también que el Ministro de Interior y Justicia se
extralimitó en su decisión, “...AL
DECLARAR QUE LA ASOCIACIÓN CIVIL COMUNIDAD INDÍGENA FRANCISCO FAJARDO ES UNA
COMUNIDAD ORDINARIA...” pues, en su criterio, esa decisión sólo puede ser
dictada por los organismos jurisdiccionales.
Asimismo, sostuvo que la afirmación realizada
por el acto recurrido relativa a que “...hasta
que la Asociación no proceda a la partición, no podrá vender sino los derechos que
le pertenecen en forma indivisa...”, contribuía a verificar el mencionado
vicio de desviación de poder.
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
Por escrito presentado
en esta Sala el 6 de agosto de 2002, la abogada Zoraya Cedillo Valero, inscrita
en el Inpreabogado bajo el Nº 50.212, solicitó se declare la perención de la
instancia en la presente causa, al considerar que desde el 7 de junio de 2001,
fecha en la cual se dijo “Vistos” hasta la fecha de su petitum, ha transcurrido
más de un año sin que las partes hayan realizado algún acto de procedimiento
que dé impulso a la causa, por lo que, a su juicio, se ha configurado el
supuesto previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
III
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
18 de diciembre de 2003, la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el
Inpreabogado bajo el Nº 39.288, en su carácter de Suplente Especial de la
Fiscalía Primera del Ministerio Público para actuar ante las Salas
Constitucional, Político-Administrativa y Plena de este máximo Tribunal,
solicitó se declare sin lugar el presente recurso, toda vez que a su juicio, la
Sala debe de una parte, desestimar la denuncia de violación del artículo 89 de
la Ley de Registro Público, en tanto que a su entender, “...se desprende del
acto impugnado, que la Administración Registral consideró que no coincidían los
linderos del documento presentado para su protocolización, con los linderos del
título presentado como anterior, y en consecuencia, su registro podría originar
una cadena registral de doble titularidad. Tal apreciación, no implica ‘juzgar
la legitimidad de la propiedad ya inscrita desde tiempos remotos’, pues la
comparación de las características de los inmuebles descritos en documento
presentado para su inscripción y en el que se indica como título anterior, a
fin de constatar la identidad de los mismos, es un requisito inherente al
principio de tracto sucesivo, que no acarrea el cuestionamiento de la
legitimidad del título anterior presentado, pues éste puede ser perfectamente
válido y no guardar la debida correspondencia con el documento ya
protocolizado...”
En
cuanto a los vicios alegados por la recurrente tanto de incompetencia como de
usurpación de funciones en los que dice, incurrió la parte actora, el Ministro
de Justicia, al pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de la Asociación
Civil Comunidad Indígena Francisco Fajardo, la representación fiscal considera
que “...la referencia ...por el Ministro de Justicia ...deriva de la
contradicción existente entre la fecha del título presentado como inmediato
anterior el 23 de noviembre de 1938 y el documento por el cual la ‘Comunidad de
Indígenas del Caserío Fajardo’ adquirió un lote de terreno situado al este de
la ciudad de Porlamar; y el documento de compra venta cuya protocolización fue
negada, en el cual la Asociación Civil ‘Comunidad Indígena Francisco Fajardo’,
constituida el 17 de octubre de 1949, vende a la hoy recurrente, tres (3) lotes
de terreno ubicados en el Sector Genovés, de la ciudad de Porlamar, Municipio
Autónomo Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta...dudas que motivaron la
negativa de su registro fundamentada en la disposición contenida en el artículo
11 de la Ley de Registro Público, en cuanto a la inteligencia o aplicación de
la Ley o cuando el Registrador estime, que el título presentado adolece de un
defecto que impide su registro, ampliando la función registral más allá de la
mera recepción mecánica o revisión formalista del documento, permitiendo a la
administración registral el análisis de la problemática planteada con el fin de
lograr la necesaria protección de la seguridad del tráfico inmobiliario, y
estrechar la brecha entre la realidad registral y la realidad extra
registral...” por lo que, considera esta representación, no existe
extralimitación de atribuciones ni usurpación de funciones.
IV
I. Debe pronunciarse esta Sala,
en primer término, sobre la solicitud de perención de la instancia
formulada por la representación de la Procuraduría General de la República, al
considerar que ha transcurrido más de un año desde la última actuación
efectuada por la representación de la República, por lo que corresponde aplicar
la consecuencia jurídica prevista en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia.
Al respecto, se observa que en la
presente causa se dijo “Vistos” el 7 de
junio de 2001, siendo consignado posteriormente el 6 de agosto de 2002, la
referida solicitud de la representación de la República.
Sin embargo, esta Sala en atención
a la sentencia N° 2.673 dictada por la Sala Constitucional el 14 de diciembre
de 2001, debe conocer del fondo del asunto, en virtud de encontrarse la causa
en estado de dictar la sentencia definitiva, razón por la cual debe desecharse
el pedimento formulado. Así se declara.
II- Una vez efectuada la lectura del expediente y analizados los alegatos formulados por la recurrente, así como del Ministerio Público, pasa la Sala a decidir el recurso de nulidad interpuesto, para lo cual observa lo siguiente:
1.- Con
respecto a la denunciada infracción del artículo 89 de la Ley de Registro
Público, por parte del Ministro de Justicia, por interpretar equivocadamente el
concepto de tracto sucesivo y pretender juzgar la legitimidad de la propiedad
“ya inscrita desde tiempos remotos”, se observa lo siguiente:
La Ley
de Registro Público que se encontraba vigente al momento de dictarse el acto
impugnado era la publicada en la Gaceta Oficial Nº 4.665 Extraordinario de
fecha 30 de diciembre de 1993, en su artículo 89 se establecía que: “En los documentos y demás actos traslativos
de propiedad inmueble o de derechos reales sobre inmuebles, y en los documentos
en que se impongan gravámenes o limitaciones sobre los mismos bienes, se deberá
expresar, en todo caso, el título inmediato de adquisición de la propiedad o
derecho que se traslada, se grava o se limita, el cual deberá ser registrado o
registrable y presentarse simultáneamente para su protocolización con inmediata
anterioridad.”.
En este
artículo, al establecerse la exigencia de que el título inmediato de
adquisición se encuentre registrado o sea registrable, se consagra el principio
del tracto sucesivo, de conformidad con el cual debe reflejarse en el registro,
de manera ordenada, la sucesión de derechos que recaigan sobre un mismo bien.
La
previsión legal de este principio tiene por finalidad, otorgar certeza jurídica
erga omnes de lo que se trasmite, así como, en cuanto a su titularidad,
naturaleza, situación, linderos y medidas, o cuando menos parte del bien descrito
en el título de adquisición, impidiendo que a través del Registro puedan
alterarse, a voluntad de los particulares, los elementos y características del inmueble que identifican.
De esta
forma, la aplicación de la mencionada disposición implica que una vez
presentado el título inmediato anterior, el funcionario registral debe
verificar la correspondiente identidad lógica que debe existir entre éste y el
título que se pretende registrar, pues sólo así puede asegurarse el tracto
sucesivo de los derechos que se enajenan sobre el respectivo inmueble.
En el presente caso, según
se desprende del acto impugnado, la Administración Registral consideró que no
coincidían los linderos del documento presentado para su protocolización, con
los linderos del título presentado como anterior, y que en consecuencia, su
registro podría originar una cadena registral de doble titularidad. Tal
apreciación, no implica “juzgar la legitimidad de la propiedad ya inscrita
desde tiempos remotos”, pues la comparación de las características de los
inmuebles descritos en el documento presentado para su inserción y en el que se
indica como título anterior, a fin de constatar la identidad entre los mismos,
es un requisito inherente al principio de tracto sucesivo, que no acarrea el
cuestionamiento de la legitimidad del título anterior presentado, pues éste
puede ser perfectamente válido y no guardar la debida correspondencia con el
documento cuya protocolización se solicita.
En virtud de lo anterior
debe la Sala desestimar la denuncia de violación del artículo 89 de la Ley de
Registro Público, ya que por el contrario, la comparación entre los títulos
presentados realizada por la Administración Registral, se corresponde
totalmente con el alcance de la norma que se denuncia como infringida. Así se
decide.
2.
Alega la accionante que antes de 1942 no se exigía a las asociaciones la
protocolización de su acta constitutiva para adquirir personalidad jurídica, y
que el Ministro de Justicia incurrió en una extralimitación de atribuciones y
una usurpación de funciones al pronunciarse sobre la personalidad jurídica de
la Asociación Civil “Comunidad de Indígenas Francisco Fajardo”, y vulneró el
principio de legalidad en el Derecho Administrativo por cuanto, a tenor del
artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sólo debía
decidir sobre los asuntos que eran sometidos a su consideración, por lo que el
acto impugnado era nulo de acuerdo a lo previsto en el numeral 4 del artículo
19 eiusdem.
Con
respecto a los requisitos exigidos para la adquisición de personalidad jurídica
de las asociaciones al momento de la inscripción del título inmediato anterior
presentado por la compañía recurrente, y el cual data de 1938, se advierte que
el Código Civil de 1922, contenía en su artículo 17 una disposición análoga a
la que posteriormente se incluyó en el artículo 19 del Código Civil de 1942, de
conformidad con la cual las asociaciones adquirían personalidad jurídica con la
protocolización de su acta constitutiva; en tal virtud, debe advertirse que la
afirmación realizada por la compañía recurrente relativa a la inexistencia del
mencionado requisito antes de 1942, carece de veracidad.
Aclarado
lo anterior debe la Sala precisar si en efecto, según aduce la accionante, las
menciones realizadas por la Administración Registral en el acto recurrido con
relación a la personalidad jurídica de la “Comunidad de Indígenas Francisco
Fajardo”, constituyen una extralimitación de atribuciones y una usurpación de
funciones.
En este
sentido debe acotarse que de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, la
extralimitación de atribuciones tiene lugar cuando un funcionario dicta un acto
para el cual no tenía competencia legal; mientras que por su parte la
usurpación de funciones, implica, que una autoridad legítima dicte un acto
invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del
Poder Público.
Ahora
bien, según se desprende del acto recurrido, las referencias incluidas en éste
por el Ministro de Justicia, respecto a la naturaleza jurídica de la “Comunidad
de Indígenas Francisco Fajardo”, son suposiciones derivadas de la contradicción
existente entre la fecha del título presentado como inmediato anterior, por el
cual la “Comunidad de Indígenas del Caserío Fajardo” adquirió un lote de terreno
situado al este de la ciudad de Porlamar, Distrito Mariño del Estado Nueva
Esparta, y el documento de compra venta cuya protocolización fue negada, en el
cual la “Asociación Civil Comunidad de Indígenas Francisco Fajardo”,
constituida el 17 de octubre de 1949, vende a la hoy recurrente dos (2) lotes
de terreno ubicados en el Sector Genovés de la ciudad de Porlamar, Municipio
Autónomo Mariño del Estado Nueva Esparta.
En este
sentido se señaló en el acto recurrido lo siguiente:
“Toda Asociación, pues, tiene su nacimiento
desde que su Acta Constitutiva esté protocolizada. ¿Cómo es posible que una
Asociación Civil constituida en 1.949 hubiera adquirido obligaciones, vale
decir, hubiera comprado un inmueble en 1938?. Estamos ante dos (2) situaciones:
una que en 1938 no existía tal Asociación Civil como tal y en este caso lo que
existía era una Comunidad.”.
(...)
“Este
Despacho considera que hay suficientes dudas para protocolizar el documento, por cuanto la otorgante pretende
vender un terreno que forman parte de uno de mayor extensión, asignándole
linderos particulares sin que se hubiera verificado la partición de la
Comunidad....”.
Continúa luego exponiendo el Ministro que:
“Posiblemente no estamos en presencia de idénticas Comunidades o
Asociaciones Civiles, lo cual hace irregistrable el documento; no existe
coincidencia de linderos entre los que se indican propios del terreno y los
generales del documento de fecha 22 de octubre de 1938, bajo el Nº 32, ni
registralmente pueden subsumirse los primeros, particulares, en los generales
del terreno de mayor extensión...
(...)
El análisis comparativo del documento que se pretende registrar y los
títulos de adquisición inmediato y mediatos nos lleva a la conclusión de la
indeterminación del inmueble y su disconformidad topográfica...”
De todo
lo anterior se colige, que las referencias incluidas por la Administración
Registral, en el acto impugnado, no pueden considerarse extralimitación de
atribuciones o usurpación de funciones por parte del Ministro, pues dichas menciones
forman parte del análisis que realizó el mencionado órgano, a fin de constatar
la correlación existente entre el documento que se presentaba para su
protocolización y el instrumento señalado como título inmediato de adquisición,
mas en ningún caso las alusiones contenidas en el acto recurrido pueden tenerse
por “decisiones” sobre la naturaleza jurídica de la Comunidad de
Indígenas Francisco Fajardo, pues un pronunciamiento de tal naturaleza
únicamente podría producirse, ciertamente, por un órgano jurisdiccional.
En
concatenación con lo anterior advierte la Sala, que el acto recurrido se
circunscribe a negar una solicitud de registro de un documento de compra venta,
lo cual de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Registro Público vigente
para el momento en que ocurrieron los hechos y con el artículo 18 del Decreto
con Fuerza de Ley de Registro y del Notariado vigente, forma parte de las
competencias que legalmente han sido atribuidas a la Administración Registral,
por lo que no existiendo en el presente caso, la extralimitación de
atribuciones ni la usurpación de funciones alegadas por la accionante, dichas
denuncias deben desecharse. Así se decide.
3.
Finalmente, denuncia la recurrente la existencia del vicio de desviación de
poder por cuanto, a su decir, el acto impugnado contraría el principio de
equidad y el funcionamiento regular y seguro del servicio público, argumentando
además que también constituía una desviación de poder la afirmación realizada
por la Administración Registral, relativa a que la Comunidad de Indígenas
Francisco Fajardo debía vender sus derechos proindivisos al no haberse
verificado la partición de la comunidad.
La
desviación de poder es un vicio que afecta el elemento teleológico del acto, y
se configura cuando el autor de un proveimiento administrativo, en ejercicio de
una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito
de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada
en el dispositivo legal.
Constatar
la existencia de este vicio, requiere de una investigación profunda basada en
hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al
acto administrativo, en la cual se verifique que el funcionario que dicta el
acto administrativo tenía atribución legal para ello y que el acto dictado
persigue un fin distinto al previsto por el legislador.
En el
presente caso, la recurrente se limita a alegar la existencia del vicio por no
perseguir el acto, a su decir, el funcionamiento regular y seguro del servicio
público y por contener una afirmación relativa a la venta de supuestos derechos
proindivisos de una comunidad. No demuestra la accionante, que la
Administración Registral actuó con una finalidad distinta a la prevista
legalmente para la actividad de registro, limitándose a realizar la denuncia en
términos vagos e imprecisos.
Ante
tal situación debe la Sala señalar que no son suficientes para la comprobación
del vicio en referencia, los alegatos genéricos por parte del recurrente, sino
que debe evidenciarse que la Administración se apartó en el acto impugnado, de
la finalidad que por ley le es asignada.
Cabe destacar además, que en el texto del acto impugnado no hay ningún indicio que permita inferir que la finalidad perseguida por la Administración Registral fue otra distinta a garantizar la certeza y seguridad jurídica en el tráfico de bienes inmuebles, razón por la cual, ante la falta de evidencias del vicio denunciado debe la Sala desestimar el alegato bajo análisis. Así se decide.
V
DECISIÓN
En razón de lo antes expuesto, esta Sala político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley , declara SIN LUGAR el recurso contencioso
administrativo de anulación ejercido por la sociedad mercantil INVERSIONES 777 K-X, C.A., contra la Resolución Nº 262 dictada el 4 de
junio de 1999, por otrora MINISTRO DE JUSTICIA, hoy Ministro del Interior y
Justicia, confirmatoria de la negativa de registro emanada del Registrador
Subalterno del Municipio Autónomo Santiago Mariño del Estado Nueva Esparta.
Publíquese,
regístrese y comuníquese.
Dada, firmada
y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02)
días del mes de marzo de 2004. Años:
193° de la Independencia y 145° de la Federación.
El Presidente,
El Vicepresidente- Ponente,
La Magistrada,
La Secretaria,
En tres (03) de marzo del año dos mil cuatro, se publicó
y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00170.