Magistrada
Ponente YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 2003-0529
La
ciudadana FANNY ROSE GARCÍA MAGALLANES, con cédula de identidad Nº
9.685.105, actuando en su propio nombre y en su condición de Presidenta del Consejo
Legislativo del Estado Aragua y los ciudadanos FELIPE OLMOS con cédula de identidad N° 7.216.292, ROSA
LEÓN BRAVO con cédula de
identidad N° 12.480.741, LUIS HERRERA con cédula de identidad N° 8.559.767, JUAN IGNACIO ROMERO con cédula de
identidad. N° 1.970.520 y
HENRY ROSALES con cédula de identidad N° 7.205.556),
todos ellos legisladores del referido Consejo, asistidos por los abogados
Carlos Escarrá Malavé, Víctor Álvarez Medina y Anna María de Stefano Lo Piano,
inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 14.880, 72.026 y 80.458,
respectivamente, en fecha 7 de mayo de 2003, interpusieron ante esta Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de interpretación, “...debido a
las dudas interpretativas en cuanto a la aplicación -principalmente- de la Ley Orgánica de
Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios
y de la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados, que ha llevado no sólo al
establecimiento de un sistema que creemos resulta incompatible a la dedicación
exclusiva del ejercicio del cargo para el que fuimos electos, ocasionándonos
una merma considerable en nuestras remuneraciones...”, de conformidad con
lo establecido en el numeral 6 del artículo 266 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, conjuntamente
con lo preceptuado en los artículos 42, ordinal 24 y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El 13 de mayo de 2003, se
dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda
Jaimes Guerrero, a los fines de decidir el recurso de interpretación.
Mediante diligencia de
fecha 29 de mayo de 2003, los ciudadanos Luis Eduardo Herrera Suárez, con cédula de identidad N° 8.569.757 y Miguel Ángel Gallegos
Ramírez, con cédula de identidad N° 3.849.542, en su condición de legisladores
del Consejo Legislativo del Estado Aragua, asistidos por el abogado Víctor
Álvarez Medina, antes identificado, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, solicitaron a este Máximo
Tribunal se admita su intervención en el presente juicio, sosteniendo para ello
la totalidad de cada uno de los argumentos expuestos en el recurso de
interpretación interpuesto por los accionantes.
En fecha 22 de julio, el
apoderado judicial de la parte actora, mediante diligencia solicitó la “...apertura
de cuaderno separado a los fines de la tramitación de la incidencia que por vía
de tercería ha sido planteada, así como también, se acuerde el paso del
expediente a la Sala
...”.
En sentencia Nº 01298
publicada en fecha de fecha 25 de agosto de 2003, esta Sala declaró su
competencia para conocer y decidir el recurso interpuesto, admitió la solicitud
y en consecuencia, ordenó publicar un cartel de emplazamiento, a costa de los
solicitantes, para que los interesados manifestaran por escrito lo que
estimaran conveniente en el presente asunto, dentro de los 30 días continuos
contados a partir de la fecha de su publicación. Asimismo, se ordenó la
notificación de la Procuraduría General de la República, la Fiscalía General
de la República,
la Defensoría
del Pueblo y la
Contraloría General de la República,
ordenando fijar la oportunidad en que se llevaría a cabo un acto de informes
orales para que las partes expusieran lo que consideraran conveniente sobre la
interpretación pedida.
Practicadas las notificaciones y librado el cartel a que se
refiere el fallo antes mencionado, en fecha 25 de noviembre de 2003, el abogado
Víctor Álvarez Medina, ya identificado, consignó su publicación.
Por auto de fecha 17 de febrero de 2004, se fijó el
día y la hora en que tendrían lugar los informes orales conforme se dispuso en
la decisión del 25 de agosto de 2003.
A dicho acto comparecieron los apoderados judiciales de
los solicitantes y la representante de la Procuraduría General
de la República,
consignando sus escritos de conclusiones.
Mediante escrito presentado el 2 de marzo de 2004, los
ciudadanos Humberto Arciniegas Romero, con cédula de identidad N° 5.238.852, Aldo Cermeño, con cédula de identidad N°
2.575.533, Jorge Luis Díaz Cubas, con cédula de identidad N° 4.174.808, José de
Jesús Flores García, con cédula de identidad N° 3.097.043, Lucindo Gómez Romero,
con cédula de identidad. N° 6.789.261, Blanca Molina de Guanipa, con cédula de
identidad N° 4.103.540 y Osman García con cédula de identidad N° 7.497.315,
actuando con el carácter de legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Falcón, asistidos por el abogado Julio Enrique Tova Boso, inscrito en el INPREABOGADO
bajo el No. 60.903, solicitaron, de conformidad con lo establecido en el
artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo
88 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, adherirse en cada una de sus partes al recurso de interpretación
interpuesto por los legisladores del Consejo Legislativo del Estado Aragua.
En la misma fecha, el ciudadano Oliverio Acosta Cedeño,
con cédula de identidad. N° 1.565.565 y José Luis Meza Rodríguez, con cédula de
identidad N° 6.055.383, actuando con el carácter de legisladores del Consejo
Legislativo del Estado Amazonas, asistidos por los abogados Alberto Valdéz
Salas y Edgar Bonilla Romero, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 6.717
y 30.468, respectivamente, de conformidad con los artículos citados supra,
hicieron la misma solicitud de adherirse al presente recurso de interpretación.
El 9 de marzo del 2004, el abogado Iván Pérez Rueda,
inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 11.955, procediendo con el carácter de
apoderado judicial de los legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Carabobo, ciudadanos Blanca Florez de Domínguez, con cédula de identidad N°
2.535.344, Dahyana Villavicencio, con cédula de identidad N° 9.831.264, Yanett
Ramos de Roman, con cédula de identidad. N° 4.449.266, Deyalitza Aray, con
cédula de identidad N° 6.921.566, Flor García, con cédula de identidad N°
5.706.674, Alfredo Matínez, con cédula de identidad N° 17.440.052, Domingo
Franceschi, con cédula de identidad N° 1.369.809, César Burguesa, con cédula de
identidad N° 6.500.154, Alberto Hands, con cédula de identidad N° 4.865.937,
José Rocca, con cédula de identidad N° 3.029.168, Armando Díaz, con cédula de
identidad N° 4.501.591, Domingo Valmore Aguaje, con cédula
de identidad N° 3.212.418,
Casiano Díaz, con cédula de identidad N° 1.223.215, Getulio Fonseca, con cédula
de identidad. N° 7.029.916 y José Avilio Torres, con cédula de identidad. N° 3.626.526,
solicitaron adherirse sin reserva alguna al presente recurso de interpretación,
interpuesto por los legisladores del Consejo Legislativo del Estado Aragua.
Los ciudadanos Jesús Espinoza, con cédula de identidad
N° 8.446.117 y Sandra Alfaro, con cédula de identidad N° 6.922.025, en su
condición de Legisladores del Consejo Legislativo del Estado Monagas, asistidos
por el abogado Víctor Álvarez Medina, ya identificado, en diligencia de fecha
28 de abril de 2004, solicitaron adherirse en el presente proceso sosteniendo
la totalidad de los argumentos expuestos en el escrito contentivo del recurso
de interpretación, interpuesto por los legisladores del Consejo Legislativo del
Estado Aragua.
Mediante diligencia de fecha 6 de mayo de 2004, el
abogado Víctor Álvarez Medina, en representación de los recurrentes, solicitó
el pronunciamiento de fondo relativo al recurso de interpretación interpuesto.
Por diligencia de fecha 12 de mayo de 2004, los
ciudadanos José Domingo Poito, con cédula de identidad N° 8.359.927, José
Manuel Guevara, con cédula de identidad. N° 4.717.451, María Magdalena Alfonso,
con cédula de identidad N° 4.364.039 y Juan Suárez, con cédula de identidad N°
9.386.829, en su condición de Legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Monagas, asistidos por el abogado Antonio José Rojas, inscrito en el
INPREABOGADO bajo el N° 18.632, solicitaron adherirse al presente proceso
sosteniendo la totalidad de los argumentos expuestos en el escrito contentivo
del recurso de interpretación.
Mediante escrito del 27 de mayo de 2004, los
ciudadanos Jesús Enrique Araujo León, con cédula de identidad N° 4.660.440,
Jesús Avendaño, con cédula de identidad. N° 3.271.010, María Trinidad Ramírez
de Egañez, con cédula de identidad N° 3.882.269, José Isael Hernández, con
cédula de identidad N° 5.496.164, Carles Alirio González Valera, con cédula de
identidad N° 4.828.951, Luis Oscar Calderón, con cédula de identidad N°
4.828.951y Marcos Tulio Benítez Linares,
con cédula de identidad N° 4.807.470, actuando en su condición de Legisladores
del Consejo Legislativo del Estado Trujillo, asistidos por el abogado José de
Jesús Viloria Quintero, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 19.802, pidieron
adherirse al presente proceso.
Vista
la diligencia presentada en fecha 6 de julio de 2004, por el Magistrado Hadel
Mostafá Paolini, mediante la cual manifiesta su voluntad de inhibirse en la
presente causa, la misma fue declarada procedente el día 31 de agosto de 2004 y
se convocó al abogado Humberto Briceño León en su carácter de Primer Suplente.
Por auto de fecha 9 de noviembre de 2005, se dejó constancia
de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en fecha 17 de enero de 2005, de los Magistrados Emiro García Rosas y
Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional
el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados,
conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado Levis Ignacio Zerpa;
Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Yolanda Jaimes
Guerrero, Evelyn Marrero Ortíz y Emiro García Rosas. Asimismo, vista la
inhibición presentada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, declarada
procedente y habiéndose designado por la Sala Plena dos de los Conjueces de esta Sala
Político-Administrativa, se acordó convocar al respectivo suplente o conjuez.
En la misma fecha se convocó a la abogada María Luisa Acuña
López, en su carácter de Primera Conjueza de la Sala Político-Administrativa,
quien aceptó constituir la
Sala Accidental y continuar conociendo del presente caso.
El día 1° de
febrero de 2006, se constituyó la Sala Accidental, integrada de la manera
siguiente: Presidenta Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta:
Magistrada Yolanda Jaimes Guerrro; Magistrados: Levis Ignacio Zerpa, Emiro
García Rosas; Magistrada Conjueza: María Luisa Acuña López; Secretaria (E)Sofía
Yamile Guzmán; Alguacil: Rolando José Guevara. Asimismo, se ratificó como
ponente a la
Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero quien con tal carácter
suscribe la presente decisión.
Llegada la oportunidad para proceder a realizar la
interpretación solicitada por los recurrentes, pasa la Sala a pronunciarse en los
términos siguientes:
I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD
DE INTERPRETACIÓN
Los apoderados judiciales de los solicitantes, indicaron en su escrito que
el artículo 12 de la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados,
establece lo siguiente:
“La remuneración y otros emolumentos de los
legisladores o legisladoras serán de hasta ciento treinta unidades tributarias
(130 U.T).
Los legisladores y las legisladoras no percibirán
emolumentos por conceptos distintos a los contemplados en su remuneración ni
ningún otro beneficio distinto de los establecidos en la previsión social”.
Por ello consideran que la citada ley “...no establece un
sistema de banda en la fijación de la percepción de los emolumentos, ya que
únicamente establece un límite máximo de percepción, que no podrá exceder de
ciento treinta unidades tributarias (130 U.T)...”. Asimismo
señalaron que “...al consagrar la disposición en referencia ‘los
legisladores no percibirán emolumentos por conceptos distintos a los
contemplados en su remuneración ni ningún otro beneficio distinto de los
establecidos en la previsión social’, (...) pareciera desprenderse que
tanto los ‘conceptos remunerativos’ como los ‘beneficios establecidos en la
previsión social’, tienen un tratamiento idéntico en el sentido de que se
entienden por igual como ‘emolumentos’, lo cual genera una duda
interpretativa razonable...”. (subrayado del escrito).
Señalan que el primer obstáculo interpretativo que surge
consiste en “...si debe entenderse que los conceptos que puedan percibir los
legisladores por seguridad social
(constitucionalmente y legalmente considerada como servicio público de
carácter no lucrativo, vgr. Artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, Artículo 1 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social y
Artículo 133, Parágrafo Tercero de la Ley Orgánica del Trabajo), deben quedar
enmarcados en ese límite máximo que establece el citado artículo 12 de la Ley Orgánica
en cuestión, tal como parece sugerirlo el primer aparte de dicha disposición...”.
Además, indicaron que el 26 de marzo de 2002, es decir, con
posterioridad a la publicación de la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados, fue publicada la Ley Orgánica
de Emolumentos de Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios,
en la Gaceta Oficial
Nº 37.412, cuyo objeto de conformidad con lo establecido en el artículo 1º es
“...fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los
gobernadores o gobernadoras, los legisladores o legisladoras de los Consejos
Legislativos (...) y demás altos funcionarios de la administración pública
estadal, distrital y municipal...”.
En consecuencia destacaron que “...el problema central
objeto de la presente solicitud de interpretación, deriva en determinar
primigeniamente, si, en razón de que la Ley Posterior (Ley
Orgánica de Emolumentos de Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios) no regula en lo absoluto, el derecho de los legisladores y
legisladoras a gozar de un sistema de previsión y protección social, mucho
menos si tales conceptos resultan incluidos en la definición de “Emolumentos” contenida
en el artículo 2 de dicha Ley Orgánica, se mantienen incólumes las
disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, contenidas en el primer aparte del artículo 12 así como en su
artículo 49, que reconocen de manera indubitable, el derecho
constitucionalmente reconocido a los trabajadores del sector público y privado
por igual, de disfrutar del derecho a la seguridad social como servicio no
lucrativo, que garantice la salud, y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad,
enfermedad, invalidez, enfermedades
catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales,
pérdida de empleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda y cualquier otra circunstancia
de previsión social...”. (subrayado del escrito).
En consecuencia, a criterio de los apoderados judiciales de
los solicitantes, “...pareciera mantenerse en vigencia lo dispuesto en el
primer aparte del artículo 12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, que dispone una prohibición de percepción a los legisladores, por
conceptos distintos a los contemplados en su remuneración u otros beneficios
distintos de los establecidos en la previsión social, lo cual supondría
concluir, (...) que la Ley equipara como concepto de
‘emolumentos’, tanto la remuneración mensual que persiguen los funcionarios,
como los beneficios establecidos en la previsión social, cuestión que de ser
así, nos insta a suponer que en igual sentido, al fijar la Ley los límites de percepción
de los funcionarios en ella indicados, incluye un concepto que en ningún caso,
(...) puede tomarse como ‘elementos remunerativos o lucrativos’ que deban ser
incluidos en esos límites (mínimos y máximos) de percepción....”.
(subrayado del escrito).
Denunciaron que “...la remuneración de los legisladores
del Estado Aragua, es percibida bajo un sistema de ‘DIETAS’, sistema este (sic)
que pareciera asimilar el régimen parlamentario de ‘Pago por Sesiones’
consagrado en el artículo 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y que resulta
a todas luces incompatible con el Régimen Parlamentario Estadal, desde una
doble perspectiva: a) La
Primera, porque ni la Ley Orgánica de Emolumentos ni la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, regulan este sistema como forma de remuneración de los
legisladores (...) y b) la segunda, porque tal como lo establece el artículo 7
de la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados, el desempeño de los Legisladores
Estadales, es calificado como de ‘Dedicación Exclusiva’, dada su obligación de
estar en todo momento a disposición de la institución parlamentaria, por un
lado, y por otro lado, en virtud de que los mismos no pueden aceptar o ejercer
otros destinos públicos, salvo en actividades docentes, académicas, accidentales
o asistenciales, siempre que no supongan dedicación exclusiva...”.
De allí, plantean: ¿No debe entenderse que la consagración
que efectúa el artículo 7 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, en cuanto al carácter a ‘Dedicación Exclusiva’ que revisten las
funciones de los legisladores y legisladoras, constituye una noción
incompatible con el sistema de ‘Dietas’ que el artículo 159 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal prevé para el Régimen Parlamentario de los Consejos Municipales?
Con fundamento en lo antes expuesto, solicitan que esta Sala
dilucide las dudas interpretativas, “...en función de lo estipulado en el
primer aparte del artículo 12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos, el
artículo 2 arriba citado de la Ley Orgánica de Emolumentos y el artículo 6 de dicho instrumento normativo ...” para
aclarar lo siguiente:
-¿Debe entenderse que los aportes que eventualmente se le
hagan a los legisladores del Consejo Legislativo del Estado Aragua, por
concepto de beneficios derivados de la seguridad social, constituyen
‘emolumentos’ o elementos salariales o lucrativos en razón de las funciones que
prestan los mismos?.
-¿Debe entenderse que el vacío patentizado en las leyes en
referencia, conduce indefectiblemente a la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
como norma de naturaleza especial, y con ello determinar que la cuantía que les
corresponde a los Legisladores de los Consejos Legislativos Estadales, es la
que por concepto de bonificación de fin de año y bono vacacional estipula dicho
instrumento normativo?
-Como consecuencia de lo anterior, solicitan se determine si
¿Debe entenderse que la constitucionalización del derecho que tienen por
igual TODOS los trabajadores, tanto del sector público como del privado,
a la seguridad social integral y a las prestaciones sociales que les compensen
su antiguedad en el trabajo, derechos ratificados en la Ley del Estatuto de la Función Pública,
conduce a la remisión y a la aplicación de las disposiciones de la Ley Orgánica
del Trabajo, especialmente a lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica
del Trabajo...? ¿En el mismo sentido, debe considerarse a la ‘prestación de antigüedad’ como un
concepto remunerativo limitado a la forma que establece la Ley Orgánica
de Emolumentos en su artículo 6?.
También solicitan se aclare si ¿Debe entenderse que al
constituir lo derechos a los beneficios derivados de la seguridad social y a
las prestaciones sociales, créditos de exigibilidad inmediata (...) deben
reconocerse dichos derechos con carácter ‘retroactivo’, al momento del
nombramiento de dichos funcionarios, elegidos por elección popular y de manera
legítima...”.
Finalmente indicaron que dado el contenido del artículo 14 de
la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, en el cual se establece que “Los emolumentos que se reciban
en contravención a lo dispuesto en la presente Ley, deberán ser reintegrados al
respectivo fisco en un plazo no mayor de treinta (30) días desde que se recibió
la remuneración excedente. En caso contrario, el funcionario deberá reintegrar
una cantidad equivalente al doble de lo percibido en exceso, sin menoscabo de
la sanciones que establezcan las leyes”, en su criterio surge una duda
interpretativa relativa a su aplicación, en virtud de la cual debe plantearse
si ¿No debe existir a los fines de la protección del artículo 49 de la Constitución
(...) un procedimiento contradictorio debidamente iniciado, tramitado y
decidido con todas las garantías del interesado?. En este mismo sentido, los
apoderados judiciales de los recurrentes señalaron que ¿Cómo resulta operativa
la garantía del derecho a la defensa y al debido proceso, desde que se
establece un lapso perentorio de 30 días para reintegrar los emolumentos
excedentes a contarse desde que fueron recibidos y cuál sería el funcionario
competente para tramitar y decidir estos procedimientos de reintegro?.
II
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
Los abogados María
Catalina Cornielles Arroyo y Yamil Mahomed Valdés, inscritas en el INPREABOGADO
bajo los Nros. 79.651 y 38.586 respectivamente, actuando con el carácter de
sustitutas de la
Procuradora General de la República, en
fecha 25 de febrero de 2004, presentaron escrito de conclusiones al presente
recurso de interpretación haciendo las observaciones siguientes:
1.-Que de conformidad con la definición dada por el
legislador en el artículo 3 de la
Ley del Estatuto de la Función Pública,
los funcionarios públicos de elección popular, no participan de todas las
características aportadas en dicha conceptualización por varias razones, como
las siguientes:
-“...De acuerdo al ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
para que una persona natural pueda ostentar la investidura de funcionario
público, debe existir un nombramiento previo de esa persona en el cargo que
ejerce por parte de la autoridad competente para hacerlo (...) En el
caso de los Legisladores no se cumple este requisito, toda vez, que su mandato
deriva directamente de la soberanía popular, a través de los procesos
eleccionarios legítimamente celebrados...”.
Solicitan que las referidas conclusiones sean tomadas en
consideración y debidamente valoradas en la oportunidad en que se decida el
recurso interpuesto.
III
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
A.- Punto previo:
Los ciudadanos Luis Eduardo Herrera
Suárez y Miguel Ángel Gallegos Ramírez, ya identificados, mediante diligencia
de fecha 29 de mayo de 2003, en su condición de legisladores del Consejo
Legislativo del Estado Aragua, asistidos por el abogado Víctor Álvarez, también
identificado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 370 del Código de
Procedimiento Civil, solicitaron a este Máximo Tribunal se admita su
intervención en el presente juicio, sosteniendo para ello la totalidad de cada
uno de los argumentos expuestos en el recurso de interpretación interpuesto por
los accionantes.
Por su parte, los ciudadanos Humberto
Arciniegas Romero, Aldo Cermeño, Jorge Luis Díaz Cubas, José de Jesús Flores
García, Lucindo Gómez Romero, Blanca Molina de Guanipa y Osman García, antes
identificados, mediante escrito presentado el 2 de marzo de 2004, actuando con
el carácter de Legisladores del Consejo Legislativo del Estado Falcón,
asistidos por el abogado Julio Enrique Tova Boso, ya identificado, solicitaron,
de conformidad con lo establecido en el artículo 379 del Código de
Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 88 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, adherirse en cada una de sus partes al recurso de interpretación
interpuesto por los Legisladores del Consejo Legislativo del Estado Aragua,
“...por cuanto la actual incongruencia interpretativa en cuanto el régimen
legal aplicable afecta a un conjunto de derechos patrimoniales y sociales que
constitucional y legalmente nos están reconocidos, como consecuencia de la
incidencia indirecta en detrimento de nuestras remuneraciones, por lo que
reproducimos el mérito favorable de todas y cada una de las argumentaciones
hechas por los recurrente...”.
En la misma fecha, los ciudadanos
Oliverio Acosta Cedeño y José Luis Meza Rodríguez, identificados anteriormente,
actuando con el carácter de Legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Amazonas, asistidos por los abogados Alberto Valdéz Salas y Edgar Bonilla
Romero, antes identificado, de conformidad con los artículos citados supra,
hicieron la misma solicitud de adherirse al presente recurso de interpretación.
Posteriormente en fecha 9 de marzo de
2004, el abogado Iván Pérez Rueda, antes identificado, procediendo con el
carácter de apoderado judicial de los legisladores del Consejo Legislativo del
Estado Carabobo, ciudadanos Blanca Florez de Domínguez, Dahyana Villavicencio,
Yanett Ramos de Roman, Deyalitza Aray, Flor García, Alfredo Martínez, Domingo
Franceschi, César Burguera, Alberto Hands, José Rocca, Armando Díaz, Domingo
Valmore Azuaje, Casiano Díaz, Getulio Fonseca y José Avilio Torres, ya
identificados, solicitaron adherirse sin reserva alguna al presente recurso de
interpretación, interpuesto por los legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Aragua.
También, los ciudadanos Jesús Espinoza y Sandra
Alfaro, en su condición de Legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Monagas, asistidos por el abogado Víctor Álvarez Medina, ya identificado, en
fecha 27 de abril de 2004, hicieron dicho requerimiento, sosteniendo la
totalidad de los argumentos expuestos en el escrito contentivo del recurso de
interpretación en referencia.
Por otra parte, en fecha 12 de mayo de 2004, los
ciudadanos José Domingo Poito, José Manuel Guevara, María Magdalena Alfonzo y
Juan Suárez, actuando en su condición de Legisladores del citado Consejo
Legislativo del Estado Monagas, asistidos por el abogado Antonio José Rojas,
antes identificado hicieron la misma solicitud de adherirse.
Finalmente, el 27 de mayo de 2004, los ciudadanos
Jesús Enrique Araujo León, Jesús Avendaño, María Trinidad Ramírez de Egañez,
José Isael Hernández, Carles Alirio González Valera, Luis Oscar Calderón y
Marcos Tulio Benítez Linares, ya identificados, actuando en su condición de
Legisladores del Consejo Legislativo del Estado Trujillo, asistidos por el
abogado José de Jesús Viloria Quintero, también identificado, pidieron
adherirse al presente proceso.
En relación a las
referidas solicitudes, la Sala
con carácter previo, debe hacer algunas precisiones relativas a la naturaleza
del recurso de interpretación y en este sentido, referir que este especial
medio judicial tiene como objeto establecer la finalidad, alcance o aplicación
de la ley, sin que ello implique un pronunciamiento concreto acerca de una
controversia en particular. De allí que la jurisprudencia de este Máximo
Tribunal le ha dado un tratamiento similar al de las sentencias
mero-declarativas.
Asimismo, la doctrina nacional ha referido que el alcance de
los pronunciamientos recaídos en los casos de recursos de interpretación de
leyes, no puede ir más allá de establecer el significado o sentido de la norma,
llegando incluso, en algunos casos, a indagar e interpretar la voluntad del
Legislador mediante aplicaciones analógicas o a través de la interpretación
conforme a la Constitución,
dado el carácter vinculante de los preceptos y principios constitucionales.
En consecuencia, visto que a través del recurso de
interpretación no se ventilan intereses contrapuestos de manera general, los efectos
de este pronunciamiento sobre el sentido y aplicación de la ley, son de
carácter erga omnes , razón por la cual la sentencia que recaiga en el
presente caso no sólo surtirá efectos en relación con los solicitantes, sino
ante todos aquellos que estén en la misma situación de hecho planteada, en la
cual se encuentran todos quienes se hayan adherido al presente recurso. Así se
declara.
B.- Análisis
de la situación.
Expuestos los argumentos de los
solicitantes, resulta necesario en primer término, delimitar el problema
central objeto de la solicitud, dada su complejidad.
En este sentido y de conformidad con
lo expuesto por los apoderados de los recurrentes en el escrito, la
problemática central deriva de la necesidad de dilucidar si en virtud de la
promulgación de la
Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios
y Funcionarias de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial
Nº 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002, y en la cual, según la parte actora, no
se establece el derecho de los legisladores y legisladoras a gozar de un
sistema de previsión y protección social, se mantienen aún incólumes las
disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial
Nº 37.282 de fecha 13 de septiembre e 2001, incluidas en el primer aparte del
artículo 12 y el artículo 49, éste último relativo al sistema de previsión y
protección social aplicable a los legisladores y legisladoras.
Según indican en su solicitud, conforme lo expuesto “...pareciera
mantenerse en vigencia lo dispuesto en el primer aparte del artículo 12 de la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados, que dispone una prohibición
de percepción a los legisladores, por conceptos distintos a los contemplados
en su remuneración u otros beneficios distintos de los establecidos en la
previsión social, lo cual supondría concluir, (...) que la Ley equipara como concepto de ‘emolumentos’,
tanto la remuneración mensual que persiguen los funcionarios, como los
beneficios establecidos en la previsión social, cuestión que de ser así, nos
insta a suponer que en igual sentido, al fijar la Ley los límites de percepción
de los funcionarios en ella indicados, incluye un concepto que en ningún caso,
(...) puede tomarse como ‘elementos remunerativos o lucrativos’ que deban ser
incluidos en esos límites (mínimos y máximos) de percepción....”.
(subrayado del escrito).
A objeto de dilucidar lo anterior, la Sala considera necesario
transcribir el texto del artículo 2 de la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, en virtud de que los solicitantes estiman, como se ha expuesto,
que los conceptos relativos al sistema de previsión y protección social (a los
cuales se hace referencia en el citado primer aparte del artículo 12 y artículo
49 de la Ley
Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados)
parecieran no estar incluidos en la definición de ‘emolumentos’
contenida en el referido artículo que a continuación se transcribe:
Artículo 2.-Se entiende por emolumentos las
remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos
mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que
desempeña.
Los límites establecidos
en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de
manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones de fin de año
y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios
públicos regulados por esta Ley....”.
Al respecto, resulta necesario hacer
algunas precisiones terminológicas con carácter preliminar, ya que como tantas
veces ha reiterado la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, de conformidad
con la disposición contenida en el artículo 4 del Código Civil: “... A la
ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de
las palabras, según la conexión entre sí y la intención del legislador....”.
Conforme al Diccionario de la Lengua Española,
la palabra ‘emolumento’ procede del latín emolumentum, que significa
utilidad, retribución; de allí que se entienda por emolumento la remuneración
adicional que corresponde a un cargo o empleo y por remuneración, la acción o
efecto de remunerar o simplemente significa ‘retribución’. Es decir, que para la Real Academia Española,
los conceptos ‘emolumento’ y ‘remuneración’, pueden utilizarse
como sinónimos, así como también pueden ser utilizados indistintamente los
términos ‘salario’ y ‘sueldo’. De allí que la Ley Orgánica
del Trabajo, al desarrollar en el Título III lo relativo a ‘la
remuneración’, se refiere por igual a los conceptos de ‘salario’ y de
‘remuneración’, estableciendo su significado en el artículo 133 eiusdem de
la manera siguiente:
“...Se entiende por
salario la remuneración, provecho o ventaja, cualquiera fuera su denominación o
método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, que corresponda al
trabajador por la prestación de su servicio y, entre otros, comprende las
comisiones, primas, gratificaciones, participación en los beneficios o utilidades,
sobresueldos, bono vacacional, así como recargos por días feriados,
horas extras o trabajo nocturno, alimentación y vivienda...”.
Ahora
bien, de conformidad con lo expuesto, la Sala debe precisar que cuando el primer aparte
del artículo 12 de la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, establece que: “...Los legisladores y las legisladoras no
percibirán emolumentos por conceptos distintos a los contemplados en su
remuneración ni ningún otro beneficio distinto de los establecidos en la previsión
social”, indica dos planteamientos
diferentes. Esto es: la primera oración refiere la prohibición de recibir pagos
distintos a los percibidos por concepto de remuneración, es decir, que
en este contexto, remuneración, emolumento o pago resultan sinónimos (Vid.
Diccionario de sinónimos y antónimos, Edit. Espasa Calpe, S. A. Madrid.
2000). Y por otra parte, el citado primer aparte del artículo 12, dispone
seguidamente la prohibición de recibir ningún otro beneficio distinto
de los establecidos en la previsión social; es decir, en esta última parte,
vale la pena destacar que el concepto de ‘beneficio’se encuentra diferenciado
del concepto ‘emolumento’, al estar calificado por un adjetivo (distinto),
que claramente lo identifica como relativo a la previsión y protección social y
cuyo régimen se encuentra establecido en el artículo 49 eiusdem.
Ciertamente,
se trata de dos prohibiciones expuestas en una misma norma; la primera,
concerniente a la imposibilidad de recibir los legisladores y las legisladoras otro
pago diferente al que le corresponda por concepto de su ‘remuneración’ y
la segunda, relativa a la imposibilidad de recibir ‘beneficios’
distintos a los derivados por concepto de previsión social; los cuales, a tenor
de lo establecido en el artículo 49 de la misma Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados, se regirá por lo preceptuado en la ley
nacional que desarrolla la materia, es decir, por la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, publicada en la Gaceta Oficial
Nº 37.600 de fecha 30 de diciembre de 2002.
En tal
sentido, según exponen los apoderados judiciales de los recurrentes, surge la
duda razonable de si habría de entenderse que los conceptos que puedan recibir
los legisladores y legisladoras por efecto de la seguridad social, deben quedar
enmarcados en el límite máximo establecido por el enunciado del citado artículo
12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados,
o si como consecuencia de la promulgación posterior de la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, cuyo objeto, de conformidad con lo establecido en el artículo
1º consiste en fijar los límites máximos y mínimos de los ‘emolumentos’
que devenguen, entre otros, los legisladores y las legisladoras de los Consejos
Legislativos, se debe entender que se incluyen estos beneficios por concepto de
seguridad social, los cuales, en su criterio, no pueden jamás tomarse “...como
‘elementos remunerativos o lucrativos’ que deban ser incluidos en esos límites
(mínimos y máximos) de percepción...”
De allí
que en principio, habiéndose establecido el significado etimológico de la
palabra remuneración, ha quedado clara la distinción entre ambos conceptos
(remuneración y beneficios) y con ello, despejada la duda razonable de que en
ninguno de los supuestos indicados en las normas ante citadas, de fijación
de límites máximos de percepción, la
Ley se refiere a los beneficios por concepto de
seguridad social, como un elemento susceptible de ser considerado como
servicio público de carácter no lucrativo, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
Por otra
parte observa la Sala,
que en fecha 7 de mayo de 2003, la recurrente Fanny Rose García Magallanes,
actuando en su condición de Presidente del Consejo
Legislativo del Estado Aragua, representada por los mismos apoderados
judiciales que actúan en el presente recurso de interpretación, interpuso ante la Sala Constitucional
de este Máximo Tribunal, un recurso de colisión de leyes “...entre el primer
aparte del artículo 12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados y el artículo 6 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos
Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios...”, en virtud del
cual dicha Sala, en sentencia N° 279 de fecha 4 de marzo de 2004, declaró lo
siguiente:
“...no existe colisión
entre el artículo 12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados y el artículo 6 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos
Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, pues esta última Ley
derogó las normas de aquella, ‘referidas a la remuneración y demás emolumentos
de los legisladores y legisladoras estadales’, y, en consecuencia, se reitera
también que es la
Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y
Funcionarias de los Estados y Municipios la que rige el régimen de las
remuneraciones y emolumentos de dichos funcionarios del Poder Legislativo de
los Estados. Así se decide...”.
Asimismo
se observa, que la citada decisión de la Sala Constitucional,
reiteró su criterio expuesto en sentencia N° 3244 recaída en el caso: Iván
Rondón, de fecha 18 de noviembre de 2003, en la cual se decidió igualmente,
que no existe colisión de leyes entre las disposiciones anteriormente citadas.
No
obstante, la Sala
Constitucional, en la referida decisión Nº 279 de fecha 4 de
marzo de 2004, también precisó lo que sigue:
“...Ahora bien, y a
diferencia de lo que planteó el representante de la Asamblea Nacional,
el asunto que se debate en el caso de autos no se identifica plenamente con el
que se decidió mediante la referida sentencia de 18 de noviembre e 2003. En
efecto, en esta demanda la parte actora planteó también que la derogatoria que,
en materia de emolumentos implicó la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos
Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios respecto a Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados, no incidió en el aparte único del
artículo 12 de la esta última Ley, pues éste se refiere a los beneficios de
seguridad social y no a las remuneraciones o emolumentos. Al respecto esta Sala
observa:
...Omississ...
Según anteriormente se
señaló, el criterio que esta Sala sostuvo, en su decisión de 18 de noviembre de
2003, fue que la
Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los
Estados y Municipios derogó la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, solo en lo que se refiere a las normas que regulan la remuneración y
demás emolumentos de los legisladores, pues, precisamente, sobre esa materia es
que existió una nueva regulación a través de una ley posterior y especial de
igual rango a la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Por
tanto, es evidente que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos
Funcionarios de los Estados y Municipios no derogó a aquélla en lo que a las
normas sobre seguridad social se refiere, sencillamente porque ésta no fue
materia de su reglamentación.
...Omississ...
En consecuencia, si la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios derogó
únicamente las disposiciones de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados relativas al objeto de la nueva Ley, esto es, la fijación de los
límites de los emolumentos de los altos funcionarios estadales y municipales,
es evidente –y así lo reitera esta Sala- que tampoco existe colisión alguna
entre ambas Leyes en lo que se refiere al derecho a la seguridad social de los
Legisladores estadales pues, se insiste, la Ley posterior –Ley Orgánica de Emolumentos- no
reguló esta materia, sino sólo la relativa a los emolumentos de dichos
funcionarios, concepto del que exceden los beneficios propios de la seguridad
social.
Por tanto, las normas de
la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados que aluden al derecho a la
seguridad social de los legisladores estadales, en desarrollo del artículo
7 del Decreto de la
Asamblea Nacional Constituyente sobre el Régimen Transitorio
de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los
Municipios (Gaceta Oficial n° 36.880 del 28 de enero de 2000) y, en definitiva,
con fundamento en los artículos 86 y 144 de la Constitución
de 1999, mal pueden entenderse derogadas por la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, pues se
trata de una materia que no fue objeto de regulación por este cuerpo legal
y de allí que tampoco, en este punto, exista colisión de leyes. Así se
decide...” (Subrayado
de esta Sala).
En efecto, con la promulgación de la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, dejaron de tener vigencia todas aquellas disposiciones de la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados, que coliden con la citada ley,
en virtud de la
Cláusula Derogatoria Única.
Por ello, debe entenderse que el
artículo 2 de Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y
Funcionarias de los Estados y Municipios, desarrolla sólo el concepto de ‘emolumentos’,
sin hacer referencia a los beneficios referidos a la previsión social, a estos
últimos beneficios tendrían derecho los legisladores y las legisladoras
estadales, por ser éste un concepto de carácter no lucrativo, conforme lo
establece expresamente el artículo 86 de la Constitución y en
consecuencia, su contenido resulta ajeno a cualquier concepto de naturaleza
remunerativa, por lo que tampoco se encuentra sujeto a los límites fijados en
el artículo 6 de la citada ley.
En otras palabras, la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, no regula lo relativo a la previsión y protección social de los
legisladores y las legisladoras, sino que es a la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.600 de
fecha 30 de diciembre de 2002,
a la que corresponde regularlo; de allí que se conserve
vigente la remisión preceptuada en el artículo 49 de la Ley Orgánica
de los Consejos Legislativos de los Estados. Así se declara.
En este mismo sentido, quedó expuesta
la distinción entre el término emolumentos y los conceptos relativos a los
beneficios derivados de la previsión social, en decisión más reciente de la Sala Constitucional,
recaída en el caso: Fanny García, Luis Herrera, Henry Rosales, Rosa León Bravo, Wilfredo
Croquer y otros, en su condición de legisladores del
Consejo Legislativo del Estado Aragua, en virtud del recurso de interpretación que
interpusieron de las normas contenidas en los artículos 9 del Decreto sobre el Régimen para la Integración de
las Comisiones Legislativas de los Estados, publicado en Gaceta Oficial n°
36.865, del 07.01.00, 4 y 5 del Decreto
sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos
Funcionarios de los Estados y Municipios, publicado en Gaceta Oficial N°
36.880, del 28.01.00, y 3 y 12 del Decreto
sobre el Régimen de Transición del Poder Público, publicado en Gaceta
Oficial N° 36.859, del 29.12.99, dictados todos ellos por la Asamblea Nacional
Constituyente.
En la referida decisión de la Sala Constitucional se dejó
sentado lo siguiente:
“...Con base en las
consideraciones previas, esta Sala Constitucional declara (I) que entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de
2001, los legisladores de los Consejos Legislativos de los Estados no podían
percibir por concepto de emolumentos o remuneraciones totales (incluidos
sueldo, dietas, bonos, primas y demás ingresos recibidos en forma regular y
continua) un monto superior a setecientos cincuenta mil bolívares (Bs.
750.000,00), por mandato expreso de los artículos 9 del Decreto sobre el
Régimen para la
Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados y 5
del Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos
Funcionarios de los Estados y los Municipios; y (II) que entre el 8 de agosto
de 2000 y el 13 de septiembre de 2001 los legisladores de los Consejos
Legislativos de los Estados sí podían percibir prestaciones, distintas a los
emolumentos señalados, por concepto de bono vacacional, bonificación de fin de
año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, por no corresponder tales pagos a las remuneraciones totales a que
aluden las mencionadas disposiciones legales, relativas al derecho
constitucional al salario digno, sino a otros derechos igualmente protegidos
por la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así
se decide...”. (Subrayado y negritas de
esta Sala),
En este orden de ideas, también se
observa que con motivo de la sentencia anterior, de fecha 23 de junio de 2004, la Sala Constitucional
de este Máximo Tribunal, en decisión N° 1211, se pronunció acerca de la
solicitud de aclaratoria y ampliación presentada por los apoderados judiciales
de los Legisladores del Estado Aragua, así como también, sobre la solicitud de
aclaratoria planteada por los representantes judiciales de la Contraloría
General de la República, resolviendo entre otros aspectos lo
siguiente:
“...respecto del supuesto reconocimiento por parte de
esta Sala de derechos sociales de rango constitucional distintos al salario, en
cabeza de los miembros de los órganos legislativos estadales durante el período
comprendido entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, como
son las vacaciones, las prestaciones sociales, las pensiones, las jubilaciones,
etc, debe esta Sala Constitucional negar en forma categórica que se haya
efectuado dicho reconocimiento en la sentencia interpretativa n° 830/2004, del
7 de mayo, en la que, por el contrario, en forma expresa e inequívoca se
advirtió que los integrantes de los órganos legislativos estadales durante el
período que va desde el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, tendrían derecho a reclamar tales
beneficios sociales si y sólo si “concurrían
los requisitos establecidos en la legislación especial...”. (Negrillas de esta Sala).
Lo
anteriormente expuesto tiene un gran significado para esta Sala
Político-Administrativa, ya que a través de la citada decisión N° 830 de fecha
7 de mayo de
2004
y de su
aclaratoria posterior establecida
en el fallo N° 1211 de fecha 23 de junio de 2004, la Sala Constitucional precisó
cual era el límite máximo que por concepto de ‘emolumentos’ o ‘remuneraciones
totales’ podían percibir los legisladores de los Consejos Legislativos, en el
período comprendido entre el 8 de de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de
2001, en virtud de la interpretación de ciertas normas que debido a su rango en
el sistema de fuentes podían ser objeto de interpretación por dicha Sala, como
es el caso, del artículo 9 del Decreto sobre el Régimen para la Integración de
las Comisiones Legislativas de los Estados y artículo 5 del Decreto sobre el
Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los
Estados y Municipios
Lo
expuesto adquiere especial interés para la interpretación que se ha solicitado
a esta Sala Político-Administrativa, a efectos de precisar, como en efecto lo
hizo la Sala Constitucional
en la citada decisión, que el término salario o remuneración no encierra el de
otros conceptos reconocidos como derechos sociales de rango constitucional, los
cuales sólo “...se causan o son exigibles en el tiempo y modo establecido en
la ley nacional...”.
En efecto, como ya se ha indicado, la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, no regula lo relativo a la previsión y protección social de los
legisladores y las legisladoras, ya que esta regulación se hace en la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social, antes citada, a la que corresponde velar por
los supuestos necesarios para obtener dichos beneficios sociales, lo cual
implica la revisión particular de cada caso, a efectos de constatar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en este instrumento que desarrolla el
Sistema de Seguridad Social, conforme la Constitución.
Por otra parte, los apoderados judiciales
de los recurrentes solicitan en su escrito diversos pronunciamientos que a
criterio de la Sala,
escapan del alcance que la jurisprudencia de este Máximo Tribunal ha atribuido
al recurso de interpretación, como es la solicitud sobre si ¿Debe entenderse
que el vacío patentizado en las leyes en referencia, conduce indefectiblemente
a la aplicación de la Ley
del Estatuto de la Función Pública, como norma de naturaleza
especial, y con ello determinar que la cuantía que les corresponde a los
Legisladores de los Consejos Legislativos Estadales, es la que por concepto de
bonificación de fin de año y bono vacacional estipula dicho instrumento
normativo?
Asimismo, y como consecuencia de lo anterior, solicitan se
determine si ¿Debe entenderse que la constitucionalización del derecho que
tienen por igual TODOS los trabajadores, tanto del sector público como
del privado, a la seguridad social integral y a las prestaciones sociales que
les compensen su antiguedad en el trabajo, derechos ratificados en la Ley del Estatuto de la Función Pública,
conduce a la remisión y a la aplicación de las disposiciones de la Ley Orgánica
del Trabajo, especialmente a lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica
del Trabajo...? ¿En el mismo sentido, debe considerarse a la ‘prestación
de antigüedad’ como un concepto remunerativo limitado a la forma que establece la Ley Orgánica
de Emolumentos en su artículo 6?.
También piden se aclare si ¿Debe entenderse que al
constituir lo derechos a los beneficios derivados de la seguridad social y a
las prestaciones sociales, créditos de exigibilidad inmediata (...) deben
reconocerse dichos derechos con carácter ‘retroactivo’, al momento del
nombramiento de dichos funcionarios, elegidos por elección popular y de manera
legítima...”.
Al respecto, la
Sala debe precisar que el objeto del recurso de
interpretación está dirigido a la búsqueda del significado de una disposición
legal, para establecer su alcance e inteligencia. Por tanto, pretender que este
órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la serie de aspectos antes referidos
enunciados por los recurrentes en su escrito, excede del supuesto regulado por
la norma cuya interpretación ha sido solicitada bajo los parámetros
establecidos por esta Sala en sentencia de admisión Nº 01298 de fecha de fecha
25 de agosto de 2003, cuya duda razonable fue circunscrita a la interpretación
del artículo 2 de la
Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios
y Funcionarias de los Estados y Municipios, en concreto, a los efectos de
que se precisara si los conceptos relativos al sistema de previsión y
protección social resultaban incluidos en la definición de “Emolumentos”, a la
que se contrae el referido artículo 2. Así se declara.
No obstante la
Sala, ante el marcado interés público que reviste la materia,
debe precisar que el ejercicio de la función legislativa es propio de
los órganos deliberantes a todos los niveles políticos territoriales, en virtud
del sistema de distribución y colaboración del Poder Público, que consagra el
artículo 136 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, al señalar que “...cada una de las ramas del Poder Público
tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio
colaborarán entre sí en el ejercicio de los fines del Estado....”. Por
consiguiente, es propio del órgano deliberante estadal, es decir de los
Consejos Legislativos y en consecuencia, de los legisladores y las legisladoras
ejercer la ‘función legislativa’.
En tal sentido, la Constitución garantiza a los legisladores y
legisladoras una serie de privilegios y prerrogativas reconocidas para
facilitar el ejercicio independiente de sus funciones, las cuales están
marcadas por una estricta dimensión
finalista que se origina al momento de ser electos por sufragio universal y
directo. De allí que, sin necesidad de entrar a dilucidar el planteamiento
expuesto por los recurrentes respecto a la aplicación concreta de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
cuyo ámbito y contenido está dirigido a regular la relación de ‘empleo
público’ de los funcionarios de las administraciones públicas
nacionales, estadales y municipales, o acerca de la aplicación de la Ley Orgánica
del Trabajo, al analizar dichas pretensiones, debe tenerse en cuenta la
especial naturaleza de las funciones ejercidas por los parlamentarios a
cualquier nivel político territorial.
Por otra parte, los apoderados judiciales de los solicitantes
también expusieron, que el artículo 14 de la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, establece que “Los emolumentos que se reciban en
contravención a lo dispuesto en la presente Ley, deberán ser reintegrados al
respectivo fisco en un plazo no mayor de treinta (30) días desde que se recibió
la remuneración excedente. En caso contrario, el funcionario deberá reintegrar
una cantidad equivalente al doble de lo percibido en exceso, sin menoscabo de
la sanciones que establezcan las leyes”, en su criterio surge una duda
interpretativa relativa a su aplicación, en virtud de la cual debe plantearse
si ¿No debe existir a los fines de la protección del artículo 49 de la Constitución (...) un procedimiento contradictorio
debidamente iniciado, tramitado y decidido con todas las garantías del
interesado?. En este mismo sentido, los apoderados judiciales de los
recurrentes señalaron que ¿Cómo resulta operativa la garantía del derecho a la
defensa y al debido proceso, desde que se establece un lapso perentorio de 30
días para reintegrar los emolumentos excedentes a contarse desde que fueron
recibidos y cuál sería el funcionario competente para tramitar y decidir estos
procedimientos de reintegro?.
En cuanto a lo expuesto anteriormente, esta Sala
reitera su criterio acerca de la imposibilidad de emitir un pronunciamiento en
aquellos casos en los cuales con la solicitud de interpretación, se persiga
sustituir los recursos procesales existentes, cuestión que se traduciría en una
de las causales de inadmisibilidad expuestas por la jurisprudencia reiterada de
la Sala. En
virtud de ello, no emite pronunciamiento al respecto, por tratarse de
pretensiones que deben ser ventiladas a través del ejercicio de los recursos
correspondientes y ante el supuesto de que los recurrentes consideren que se
encuentran frente a las presuntas violaciones constitucionales referidas. Así
se declara.
IV
DECISIÓN
Atendiendo a los
razonamientos expuestos, la Sala Político- Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,
DECLARA:
1.- PROCEDENTE el recurso
de interpretación propuesto por la ciudadana
FANNY ROSE GARCÍA MAGALLANES, actuando en su propio nombre y en su
condición de Presidenta del Consejo Legislativo del Estado Aragua, FELIPE
OLMOS, ROSA LEÓN BRAVO, LUIS HERRERA, JUAN IGNACIO ROMERO Y HENRY ROSALES,
todos ellos legisladores del referido Consejo, asistidos por los abogados
Carlos Escarrá Malavé, Víctor Álvarez Medina y Anna María de Stefano Lo Piano,
antes identificados. En consecuencia, queda interpretado el artículo 2 de la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, como sigue:
En virtud de la Disposición
Derogatoria Única establecida en la Ley Orgánica
de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y
Municipios, quedaron derogadas todas las normas que colidan con dicha ley.
No obstante debe entenderse que el concepto establecido en el artículo 2 eiusdem,
no se refiere a los beneficios propios del sistema de previsión y protección
social, ya que dicho sistema constituye un servicio público de carácter no
lucrativo, conforme lo dispone el artículo 86 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y por lo tanto, tampoco se
encuentra sujeto a los límites fijados por el artículo 6 de la ley en
referencia.
En consecuencia, continúan vigentes
las disposiciones de la
Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, que
regulan lo referente al sistema de previsión y protección social, en concreto,
lo establecido en el único aparte del artículo 12, ya que como se ha indicado
en la parte motiva de este fallo, allí se establece la prohibición de recibir
otro beneficio distinto a los correspondientes por concepto de previsión
social, lo cual debe leerse e interpretarse concatenadamente con lo dispuesto
en el artículo 49 eiusdem, en el sentido de que la previsión y
protección social de los legisladores y las legisladoras se rige por la ley
especial que regula la materia, es decir, por la Ley Orgánica
del Sistema de Seguridad Social.
2.-
IMPROCEDENTE el
resto de las solicitudes formuladas por los apoderados judiciales de los
recurrentes, conforme a los lineamientos expuestos en la motiva del presente
fallo.
Publíquese y regístrese. Particípese
con copia certificada de la presente decisión a los solicitantes, a la Procuradora General
de la República,
al Fiscal General de la
República, al Defensor del Pueblo y al Contralor General de la República.
Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Asimismo, se ordena la publicación
del presente fallo en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, quedando intitulado en el sumario como: “Interpretación del
artículo 2 de la “Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de
los Estados y Municipios, de fecha 26 de marzo de 2002”.
Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón
de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) día del mes de marzo del año dos
mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta – Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS
IGNACIO ZERPA EMIRO GARCÍA ROSAS
MARÍA LUISA ACUÑA LÓPEZ
Conjueza
La
Secretaria,
SOFÍA YAMILE
GUZMÁN
En veintinueve (29) de marzo del año dos mil seis, se
publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00800.
La Secretaria,
SOFÍA
YAMILE GUZMÁN
