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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS
IGNACIO ZERPA
Exp. Nº 0929
La abogada Rosalba Pereira Colls, inscrita en el Inpreabogado bajo el
No. 13.049, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad
mercantil ASERCA AIRLINES, C.A.,
constituida en fecha 06 de marzo de 1968, inscrita inicialmente bajo el No. 746
por ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado Segundo de Primera
Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Carabobo, siendo inscrita su última modificación por ante el Registro Mercantil
Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en fecha 10 de
septiembre de 1998 bajo el No. 76, tomo 80-A, mediante escrito de fecha 28 de
agosto de 2000, interpuso ante esta Sala Político Administrativa, recurso de
nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 005, emanada del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA en fecha 28 de febrero de 2000,
mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico que su representada
interpuso contra la Resolución No. 032, emanada del Director General Sectorial
de Transporte Aéreo en fecha 26 de julio de 1999, por la que se ratificó el
contenido de las Resoluciones Nos. 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183
y 185, todas de fecha 01 de junio de 1999, que impusieron a la demandante,
sanciones de multa por las cantidades equivalentes a 225, 225, 225, 225, 280,
225, 225, 225, 225 y 225 unidades tributarias, respectivamente. Asimismo
solicitó, con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido,
previa fijación de una caución por parte de la Sala, a efectos de garantizar
las resultas del juicio.
La Sala, por auto de fecha
19 de septiembre de 2000, ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura a los
fines de la remisión del expediente administrativo correspondiente; asimismo,
ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Mediante auto de fecha 17 de
octubre de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho
el recurso de nulidad, ordenó que se practicasen las notificaciones de ley,
expedir el cartel de emplazamiento a los interesados y oficiar nuevamente al
Ministerio de Infraestructura para que remitiera el expediente administrativo. Por
lo que respecta a la solicitud de pronunciamiento previo, se ordenó abrir
cuaderno separado y remitirlo a la Sala con el objeto de que se pronuncie sobre
su procedencia.
El 17 de enero de 2001, la
apoderada judicial de la parte actora consignó escrito de pruebas.
Por auto del 01 de febrero
de 2001 fueron admitidas las pruebas promovidas por la parte actora; y por
cuanto se observó que tales pruebas no eran evacuables, se acordó el pase del
expediente a la Sala.
Por auto de esta Sala, del
08 de febrero de 2001, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa,
fijándose la quinta audiencia para comenzar la relación.
El 21 de febrero de 2001,
comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar
el acto de informes, al cual comparecieron las partes y consignaron sus
respectivos escritos de conclusiones.
El 08 de mayo de 2001, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Por diligencia consignada en fecha 07 de febrero de 2002, la apoderada
de la parte actora solicitó se emita pronunciamiento en la presente causa.
- I -
ANTECEDENTES DEL CASO
Tiene lugar la presente causa con motivo de los procedimientos
administrativos iniciados por la Dirección General Sectorial de Transporte
Aéreo, adscrita al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por haberse
verificado retrasos en el horario de salida de diez de sus vuelos regulares,
infringiendo así el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil.
Una vez iniciados los referidos
procedimientos con fundamento en actas de infracción aeronáutica levantadas,
según lo afirma la parte demandante, en fechas 01, 04 y 06 de septiembre de
1998, esa sociedad mercantil presentó escritos de alegatos y pruebas y, en
fecha 01 de junio de 1999, esa Dirección dictó las Resoluciones números 159, 162,
163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, en las que le impuso sanción de multa
a la demandante de conformidad con lo establecido en el artículo 70, numeral 1
de la mencionada ley.
Contra cada uno de estos actos
administrativos, fue interpuesto recurso de reconsideración, los cuales fueron
resueltos y acumulados en la Resolución No. 032 del 28 de julio de 1999. Esta
resolución fue impugnada por Aserca Airlines, C.A., mediante el recurso
jerárquico.
Siendo que en fecha 28 de febrero de
2000 el Ministerio de Infraestructura dictó el acto que agotó la vía
administrativa, contenido en la Resolución No. 005, declarando sin lugar el
recurso formulado, la demandante ejerció recurso de nulidad contra la misma por
ante esta Sala.
- II -
ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE
Aduce la representante judicial de la sociedad mercantil demandante,
que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 005, de 28 de febrero
de 2000, se encuentra afectado por los siguientes vicios:
1.- El acto administrativo
adolece de inmotivación. Señala al respecto, que la Administración está
obligada a constatar la existencia de los presupuestos de hecho y a
calificarlos adecuadamente para subsumirlos en el presupuesto de derecho que
autoriza su actuación. Expone que en el caso concreto, se indica en el acto
recurrido que “... se hizo referencia
tanto a los hechos que motivaron la actuación de la administración como a los
fundamentos legales del acto administrativo, dándose así cumplimiento tanto a
la motivación Fáctica de los actos como a su motivación jurídica, señalándose
expresamente en qué consistió la infracción cometida, con señalamiento expreso
de la fecha en que se cometió, número de vuelo, matrícula de la aeronave,
tiempo de retardo y la norma infringida...”, sin probar los presupuestos de
hecho que dieron lugar a los motivos del acto.
2.- El supuesto de hecho
contenido en el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil,
norma que la Administración tomó a los efectos del procedimiento iniciado, no
se corresponde con la circunstancia fáctica (presunta infracción) explanada en
el acto administrativo, pues por tratarse la demandante de una empresa de transporte aéreo regular, accesible al público, que
presta el servicio público de transporte aéreo permanentemente y de acuerdo con
itinerarios, frecuencias de vuelo, horarios y tarifas previamente acordadas,
ella se adecúa perfectamente a dicha norma; en consecuencia, afirma la
recurrente que no violó el referido dispositivo legal. Se configura, de esta
forma, un vicio en la causa o motivo del acto que lo afecta de nulidad.
3.- Todas las actas de
infracción violan los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y, a modo de ejemplo, expone en relación con un
acta de infracción de fecha 01 de septiembre de 1998, lo siguiente:
a.- El funcionario que levantó
el acta, quien actuaba por delegación, no hizo referencia al número y fecha del
acto de delegación que le confirió la competencia para levantar dicha acta.
b.-
En el lugar donde debe firmar el representante
de la empresa, firmó un empleado de la misma, especificando su nombre,
cédula de identidad y cargo, pero en ningún momento aceptando el retardo
imputado, sino dando como recibida el acta. Al respecto, aclara que el
representante de la aerolínea es la única persona legalmente designada con
facultad expresa para soportar esa responsabilidad.
c.-
El funcionario actuante, al momento de levantar el acta, debió anexarle el
itinerario correspondiente para ese momento, comprobando y dejando claro que el
vuelo en cuestión es el que correspondía para ese día y hora.
d.- El funcionario que levantó
el acta, en ningún momento explicó en ella las razones del retardo. Tampoco
existe en el expediente administrativo soporte o prueba alguna por parte de la
Dirección Sectorial de Transporte Aéreo que demuestre el retardo en el vuelo.
En este sentido observa que tales retardos pudieron haber sido ocasionados por
una causa imprevista ajena a la voluntad de la empresa.
4.-
En el supuesto negado de que hubiere lugar a la infracción del tercer
aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, la sanción procedería si se
hubiese incumplido con uno de los parámetros establecidos en dicha disposición.
De allí que el acto administrativo no mantiene proporcionalidad y adecuación
con el supuesto de hecho, violando de esta manera lo preceptuado en el artículo
12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En ese mismo orden de ideas, precisa la parte actora que las presuntas
demoras en sus vuelos, no fueron ocasionadas por ella incumpliendo el programa
ordinario de mantenimiento, sino que las mismas fueron producto de la
ocurrencia de una causa de fuerza mayor, la cual fue imprevisible. Agrega que
las causas que impidieron el cumplimiento del horario, fueron producto de
fallas que se originaron en vuelo, lo cual ameritó que las aeronaves hubieran
sido objeto de revisión por parte de los mecánicos de la aerolínea, lo que
generó el retardo en los subsiguientes vuelos del itinerario.
5.- En materia de competencia
para dictar el acto, la misma puede estar sujeta al tiempo, es decir, que la
ley puede establecer un límite de tiempo, cuestión que se presentó en todos los
procedimientos instaurados en contra de Aserca Airlines, C.A., al violarse el
plazo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. De allí que, al decir de la querellante, el acto recurrido se
encuentra viciado de nulidad.
Adicionalmente, señala que dicha norma establece un lapso de cuatro
meses para decidir en los procedimientos que requieran sustanciación; sin
embargo, cuando el órgano administrativo tomó la decisión en fecha 19 de
febrero de 1999, habían transcurrido más de los cuatro meses legalmente
establecidos, toda vez que los referidos procedimientos se iniciaron de oficio,
con el levantamiento de las actas de infracción, siendo que al vencimiento del
plazo no se acordó prórroga alguna. Con ello, la Administración infringió el
comentado dispositivo, por cuanto no dejó constancia en el expediente, de que se
hubiese acordado una prórroga. Expresa además, que en el acto recurrido, al
señalar la Administración que “... efectivamente
sí transcurrió más del plazo estipulado en el Artículo 60 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, contándose dicho plazo a partir de la fecha de
emisión de las actas”, la misma hizo un reconocimiento expreso de su
incompetencia para tomar su decisión.
6.-
Otro de los vicios denunciados por la parte actora en relación a la
Resolución No. 005, es la ausencia de base legal, pues se le sancionó de
conformidad con lo establecido en el artículo 70, ordinal 1º de la Ley de
Aviación Civil. En dicho artículo, las multas impuestas se encuentran
tipificadas en unidades tributarias. Expone que al hacerse una remisión a
unidades tributarias, sin establecer el monto específico en bolívares de las
multas aplicables, se incurrió en violación del principio de legalidad de las
sanciones administrativas, ya que por esa vía, el legislador ha dejado al
arbitrio de la Administración la fijación definitiva de tales sanciones,
mediante el mecanismo de la cuantificación de las unidades tributarias. En este
sentido, indica que para que una norma legal punitiva satisfaga las exigencias
derivadas de este principio, es necesario que en ella se defina exhaustivamente
la pena aplicable, pues la definición de ilícitos y la determinación de las
sanciones aplicables es materia de la más estricta reserva legal.
Señala la actora que las unidades
tributarias no representan una cifra definida en ley formal, como lo exige el
principio de legalidad, sino que constituye un dato cuantitativo fijado a
través de actos sublegales por la propia Administración Pública Nacional, por
órgano del Servicio Nacional Integrado de la Administración Tributaria
(SENIAT), de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 229 del Código Orgánico
Tributario.
Hace notar que todos los actos
cumplidos durante el procedimiento administrativo, tanto aquellos que fueron
dictados en la etapa constitutiva, como los actos producidos a consecuencia de
los recursos intentados por la querellante, se limitan a establecer las multas
haciendo referencia a un número de unidades tributarias, sin señalar cuál es el
monto en bolívares de cada unidad tributaria aplicable a cada caso. A lo
anterior agrega que no se indica en los actos recurridos, si su conversión a
bolívares debe efectuarse según el monto que las unidades tributarias tenían
para la fecha en que se produjeron los supuestos hechos que originaron la
sanción impuesta, o si por el contrario, ello debe hacerse tomando como base su
valor para el momento en que se emita la planilla de liquidación.
7.-
Arguye la accionante que la Administración violentó su derecho a la defensa
y al debido proceso, cuando en la notificación señaló: “... infringiendo el Tercer Aparte del Artículo 38 de la Ley de Aviación
Civil...”, lo cual, a juicio de la actora, significa que su actuación fue
calificada arbitrariamente antes de que pudiera presentar un alegato o prueba
en su defensa.
Expresa que no se trata de que la
actora haya hecho uso de su derecho a la defensa al presentar los recursos,
sino que el organismo administrativo incurrió en violación de los límites de su
poder discrecional, al confirmar las multas impuestas por la Dirección General
Sectorial de Transporte Aéreo y al mismo tiempo ejecutó potestades de imperio
sancionatorio correspondientes a actos unilaterales de la Administración,
cuestión que se evidencia al utilizar y evocar el término “sanción administrativa”, motivo por el cual asegura encontrarse en
estado de indefensión ante la incertidumbre que significa la contradicción que
se desprende de los fundamentos utilizados en la resolución impugnada.
Por su parte, la Procuraduría General de la República, en su escrito de
informes presentado el 08 de marzo de 2001, por la abogada Eugenia Peña Valera,
inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 52.044, solicitó fuese declarado sin
lugar el recurso ejercido contra la Resolución No. 005 de fecha 28 de febrero
de 2000, emanada del Ministerio de Infraestructura, con fundamento en lo
siguiente:
1.-
En el caso de autos, las actas de infracción aeronáutica se levantaron en razón
de diez retardos en los vuelos de la aerolínea los días 01, 04 y 06 de
septiembre de 1998. Estos hechos no fueron justificados por la empresa en los
correspondientes procedimientos administrativos. De modo que la Administración,
en el supuesto de hecho en el cual se encuentra incursa la empresa recurrente,
esto es, llevar a cabo operaciones en violación de los horarios aprobados, y no
estando presente circunstancia alguna que justifique dichos retardos, aplicó la
Ley de Aviación Civil a los casos concretos.
2.-
En lo que respecta a la unidad tributaria, consagrada inicialmente en el Código
Orgánico Tributario de 1994 (publicado en Gaceta Oficial No. 4.727 del 27 de
mayo de 1994) y prevista igualmente en el artículo 92 de la Ley de Aviación
Civil de 1996, constituye una medida monetaria sobre la cual se aplican la
alícuota y demás aspectos cuantitativos de la obligación tributaria y las
sanciones, cuyo objetivo es establecer un parámetro del valor de una cierta
cantidad de dinero, la cual se actualizará de acuerdo con los índices
inflacionarios del país, siendo establecido como patrón de medición de la
inflación en el Código Orgánico Tributario el Indice de Precios al Consumidor
(IPC) en el Area Metropolitana de Caracas.
3.-
En lo que se refiere a la supuesta violación del artículo 12 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos por encontrar la demandante que las sanciones
de multa son desproporcionadas, destaca que el artículo 70 de la Ley de
Aviación Civil dispone como límites mínimo y máximo para la aplicación de las
multas, las cantidades equivalentes a 225 y 4.000 unidades tributarias,
respectivamente; y según se evidencia de las resoluciones dictadas en fecha 01
de junio de 1999, se impuso en la mayoría de los casos, el límite mínimo de la
sanción.
4.-
Precisa la parte demandada que el Principio de Legalidad, invocado por la
actora, consagrado en el artículo 4 del Código Orgánico Tributario, no puede
ser interpretado aisladamente, conforme al estricto rigor de la letra de la
norma y, en todo momento, permanece incólume, pues las atribuciones otorgadas a
la Administración Tributaria y a las Comisiones Permanentes de Finanzas de la
Asamblea Nacional, que son las que actúan a los fines de la fijación de la
unidad tributaria, constituyen competencias regladas, toda vez que ni la
determinación de su monto ni la oportunidad para su fijación depende
exclusivamente de un supuesto arbitrio de la Administración Tributaria o del
órgano legislativo nacional, dado que dichas reglas están predeterminadas en la
propia ley.
5.-
Por otro lado, resulta infundada, a su juicio, la violación del derecho a la
defensa alegada por la recurrente, ya que la apertura de los procedimientos
administrativos que dieron lugar a la resolución mediante la cual se le impuso
sanción de multa, le fue notificada a la parte actora, otorgándosele la
oportunidad de promover los medios probatorios que estimara pertinentes.
6.- Afirma que en el presente
caso, no se configura el vicio alegado de incompetencia en razón del tiempo,
pues la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo notificó a la empresa
demandante de los distintos procedimientos administrativos el día 19 de febrero
de 1999, emitiendo las Resoluciones Nos. 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168,
181, 183 y 185 en fecha 01 de junio de 1999; es decir, que la Administración
tramitó y decidió el caso dentro del lapso de los cuatro meses establecidos en
el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lapso este
que se computó a partir de la fecha de notificación arriba señalada.
7.- Observa igualmente, que es
inexistente la vulneración alegada en cuanto a la falta de motivación, pues las
Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, todas
del 01 de junio de 1999, confirmadas por la resolución recurrida, están
debidamente motivadas, toda vez que señalan de manera expresa, las razones de
hecho y de derecho que originaron la imposición de las sanciones de multa
contenidas en ellas, a la empresa Aserca Airlines, C.A.
- III -
DE LAS PRUEBAS
Cursan en el expediente las siguientes probanzas:
a.-
Instrumento poder que acredita a la abogada Rosalba Pereira Colls como
apoderada judicial de la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A.
b.- Copia simple de
Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185,
emanadas de la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio
de Transporte y Comunicaciones en fecha 01 de junio de 1999, con sus
respectivas notificaciones de igual data, dirigidas al representante de Aserca
Airlines, C.A.
c.- Resolución No. 032 del 26
de julio de 1999, emitida por la Dirección General Sectorial de Transporte
Aéreo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, mediante la cual se
acumularon los expedientes administrativos relacionados con las Resoluciones
números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, y se decidieron los
recursos de reconsideración interpuestos el 06 de julio de 1999, en contra de
los actos administrativos contenidos en las resoluciones antes mencionadas; así
como su correspondiente notificación.
d.- Escrito presentado por la
abogada Rosalba Pereira Colls, en su condición de representante legal de Aserca
Airlines, C.A., por el cual interpuso en fecha 17 de agosto de 1999, recurso
jerárquico contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 032 del
26 de julio de 1999.
e.- Resolución No. 005 emanada del Ministro de Infraestructura en
fecha 28 de febrero de 2000, en la que se declaró sin lugar el recurso
jerárquico interpuesto, con su respectiva notificación.
f.-
Indice de Precios al Consumidor del Area
Metropolitana de Caracas, mayo 2000, en dirección electrónica del Banco
Central de Venezuela, página titulada Información
a los Medios, Notas de Prensa, 01-06-2000, (folios 96 al 102 del
expediente).
g.-
Diversas facturas en copia simple, en las que se reflejan servicios de
reparación y compra de repuestos a cargo de Aserca Airlines (folios 100 al 107
del expediente).
h.-
Cuadro de Cambios de Precio en el
Combustible Nacional e Internacional, desde el 01 de enero de 1999 hasta el 08
de mayo de 2000, emanado del Departamento de Cuentas por Pagar Nacionales
de Aserca Airlines (en copia simple).
i.-
Facturas de Deltaven, S.A., filial de Petróleos de Venezuela, S.A., que
reflejan ventas a crédito de sus productos a Aserca Airlines, C.A. (en copia
simple).
j.-
Copia simple de cuadro emanado de la Dirección de Administración de Aserca
Airlines, C.A., denominado Variación de
Movimiento de PAX, de Ene-Jul 1999 - 2000 (folio 119 del expediente).
k.-
Copia simple de cuadro emanado de la Dirección de Administración de Aserca
Airlines, C.A., denominado Variación de
Ingresos en Bolívares en Relación a Tarifa Promedio por PAX Transportado de
Ene-Jul 1999 - 2000 (folio 120 del expediente).
- IV -
1.-
Revisadas las actas procesales, se observa que mediante auto de fecha 17 de
octubre de 2000, el Juzgado de Sustanciación acordó abrir cuaderno separado por
cursar solicitud de pronunciamiento previo referido a la suspensión de los
efectos del acto administrativo que causó estado, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Asimismo, ordenó remitirlo a la Sala a los fines de la decisión
correspondiente.
Ahora bien, como quiera que a la
fecha no existe pronunciamiento de la Sala sobre la petición señalada, y visto
que el presente fallo constituye una decisión dirigida a dilucidar el fondo de
la controversia, la suspensión de los efectos del acto planteada ha dejado de
tener objeto; de allí que ha operado en el caso de autos, el decaimiento de
dicha solicitud. Así se decide.
2.-
Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió
el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante
oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de
2000, respectivamente.
El expediente administrativo está
constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar
la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la
decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga
de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión
constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y
crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.
Es así que en el caso bajo análisis,
fue la demandante quien consignó con el escrito libelar y las Resoluciones
números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185 del 01 de junio de
1999 y sus respectivas notificaciones, así como la Resolución No. 032 de fecha
26 de julio de 1999, el recurso jerárquico interpuesto contra ésta y la
Resolución No. 005 del 28 de febrero de 2000 junto con su notificación.
Pues bien, tanto los actos dictados el 01 de junio de 1999 como el de
fecha 26 de julio del mismo año, fueron traídos al proceso en copias
fotostáticas y para valorarlos, será preciso analizar la naturaleza jurídica
del expediente administrativo, por ser éste el documento original del cual
proceden los fotostatos, cuestión que pasa seguidamente a ser analizada.
En este orden de ideas, ya la
Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de
1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una
tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de
documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el
artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que
caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho
de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades
exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Así, conforme al criterio
sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala,
el expediente administrativo se asemeja a los documentos privados reconocidos o
tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem),
pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos,
se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en
dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género
de prueba capaz de desvirtuar su veracidad.
En razón de las anteriores consideraciones, a fin de valorar las
pruebas traídas al proceso, consistentes en copias fotostáticas de actuaciones
que forman parte del expediente administrativo, la Sala debe observar la
regulación que en esta materia prevé el Código de Procedimiento Civil, texto de
aplicación supletoria de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En particular, el artículo 429 de
dicho Código señala lo siguiente:
“Los
instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por
reconocidos, podrán producirse en juicio originales o en copia certificada
expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.
Las copias o reproducciones
fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente
inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren
impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido
producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido
producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las
copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad no tendrán
ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte... (omissis)”
De la norma parcialmente transcrita, resulta entonces que el legislador
ha establecido la regla de valoración en cuya aplicación el juez deberá apreciar
las copias simples de documentos privados reconocidos o tenidos legalmente por
reconocidos, los cuales, como ya se dijo, presentan semejanza con los
documentos administrativos en lo que respecta a su eficacia probatoria.
Así, atendiendo al referido dispositivo, se observa que las copias
fotostáticas de las resoluciones supra
mencionadas, fueron producidas junto con la demanda; y visto que no fueron
impugnadas por la representante de la República en la oportunidad de dar
contestación a la demanda, las mismas deben ser tenidas como fidedignas. Así se
decide.
Para decidir, se observa:
Se contrae la presente
controversia a determinar la conformidad a derecho del acto administrativo
contenido en la Resolución No. 005 emitida por el Ministro de Infraestructura
en fecha 28 de febrero de 2000, conforme a los alegatos y defensas ya
expuestos.
1.- En primer lugar debe
pronunciarse la Sala en lo relativo al vicio de incompetencia de los
funcionarios públicos que levantaron las actas de infracción aeronáutica, al
cual hizo alusión la demandante, por considerar que éstos, actuando por
delegación, no hicieron referencia al número y fecha del acto delegatorio de
competencia en dichas actas.
Al respecto, es importante
destacar, que la competencia ha sido definida como la capacidad legal de
actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad
genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se
presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal.
Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone
demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder
jurídico previo que legitime su actuación; en este sentido, sólo de ser
manifiesta la incompetencia, ella acarrearía la nulidad absoluta del acto
administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Realizadas las
consideraciones anteriores, observa la Sala que la actora confunde la
competencia del funcionario público para emitir el acto administrativo, con la
tramitación del procedimiento por parte de la Administración, fuera de los
lapsos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En efecto, no configura el vicio de incompetencia del funcionario para
dictar un acto administrativo, el hecho de dictarlo con posterioridad al
vencimiento del lapso previsto para ello. En este orden de ideas, las
autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos están
obligados a cumplir con los términos y plazos establecidos en el texto legal in commento así como en otras leyes
sobre la materia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 41 eiusdem, siendo que la consecuencia de
no resolver oportunamente el asunto, está dada por el artículo 4 de dicha ley,
el cual dispone que:
“En los casos en que un órgano de la
Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los
correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el
interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente...(omissis)”.
De allí que en casos como el de autos, ante la demora en el
cumplimiento de la obligación de resolver expresamente dentro de los lapsos
establecidos, el legislador ha dispuesto mecanismos que permiten al interesado
obtener una respuesta tácita denegatoria, dirigida a permitir al administrado
el ejercicio del recurso correspondiente en defensa de sus derechos o
intereses. Sin embargo, debe advertirse que ello no exime a la Administración
del pronunciamiento expreso solicitado, lo cual constituye aplicación concreta
del derecho de petición constitucional (artículo 51).
Establecido lo anterior debe concluirse que el alegato esgrimido no
configura el vicio de incompetencia a que se refiere el numeral 4 del artículo
19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
A mayor abundamiento, de la lectura de las Resoluciones números 159,
162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, todas del 01 de junio de 1999, se
colige que:
“Se procedió a la apertura del Procedimiento
Administrativo previsto en el Título III, Capítulo I, Artículo 48 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, dándose por notificada la referida
empresa, mediante notificación recibida en la sede donde funciona la misma,
debidamente sellada en fecha 19 de febrero de 1999... (omissis)”
Así, la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del entonces
Ministerio de Transporte y Comunicaciones procedió a la apertura de los
procedimientos administrativos por retardos en diez de los vuelos regulares de
la empresa recurrente, los cuales se iniciaron el 19 de febrero de 1999, fecha
de su notificación, y fueron resueltos en fecha 01 de junio de 1999 y
notificados igualmente estos actos administrativos el 11 de junio de 1999. Con
base en lo anterior, se observa que la Administración llevó a cabo la
tramitación y resolución de los expedientes dentro de los cuatro meses
previstos en el artículo 60 del texto legal ya mencionado, dando cumplimiento
al mandato contenido en esa norma. Al respecto, no es cierto, como lo apunta la
accionante, que este lapso de cuatro meses comenzó a transcurrir con el
levantamiento de las actas de infracción, pues es la notificación de la
apertura del procedimiento administrativo correspondiente la que marca el
inicio del referido lapso.
Con base en lo anterior, se observa que la Administración llevó a cabo
la tramitación y resolución de los expedientes dentro de los cuatro meses
previstos en el artículo 60 del texto legal ya mencionado, dando cumplimiento
al mandato contenido en esa norma.
2.- De seguidas, es preciso
hacer referencia al alegato de la parte actora sobre la violación del principio
de legalidad de las sanciones administrativas, pues en su criterio, no se
encuentra definida en la Resolución No. 005 del 28 de febrero de 2000, así como
tampoco en todos los actos dictados en los procedimientos administrativos, la
pena aplicable, en vista de que se dejó al arbitrio de la Administración la fijación
definitiva de las sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación de las
unidades tributarias. Sobre este particular, se observa:
El acto administrativo objeto de impugnación, confirmó las multas
impuestas a la parte actora con base en el artículo 70, numeral 1, de la Ley de
Aviación Civil (publicada en Gaceta Oficial No. 5.124 Extraordinario, del 27 de
diciembre de 1996), aplicable al presente caso, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 70.- Se impondrá multa no inferior
a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.) y hasta un máximo de
cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.), a las empresas nacionales y
extranjeras de servicio público de transporte aéreo regular y no regular que
incurran en los siguientes hechos:
1. Llevar a cabo operaciones en violación de las tarifas, itinerarios,
frecuencias de vuelos y horarios aprobados. ...omissis...”
Ahora bien, la referencia
que en esta norma hace el legislador a las unidades tributarias, en criterio de
la Sala, en modo alguno infringe el principio de legalidad, pues simplemente
constituye un mecanismo de técnica legislativa que permite la adaptación
progresiva de la sanción representada en unidades tributarias, al valor real y
actual de la moneda. Por otra parte, tal actualización no obedece a una
estimación caprichosa realizada por la Administración Tributaria, sino que se
realiza con base al estudio y ponderación de variables económicas, (Indice de
Precios al Consumidor (IPC) del Area Metropolitana de Caracas), que representan
la pérdida del valor real del signo monetario por el transcurso del tiempo.
Así, las providencias que debe dictar el Superintendente Nacional Tributario,
de conformidad con el artículo 221, numeral 15 del Código Orgánico Tributario
publicado en Gaceta Oficial No. 37.305 del 17 de octubre de 2001, dispositivo
vigente de conformidad con lo previsto en el artículo 343 de ese texto legal,
sólo se limitan a actualizar anualmente el valor de las unidades tributarias,
lo cual, a su vez, como en el caso de autos, incide en las sanciones ya
previstas en normas de rango legal, como lo es la contenida en el artículo 70
de la citada Ley de Aviación Civil de 1996, pero en modo alguno puede
entenderse que tal remisión, utilizada a los solos fines de mantener la
vigencia real y efectiva de la sanción adoptada por el legislador, constituye
una delegación de potestades reservadas a la ley.
Tal como lo indicara esta
Sala en sentencia No. 02813 del 22 de noviembre de 2001, en el caso Aerovías
Venezolanas, S.A. contra Ministerio de Infraestructura, expediente No.
1999-16.002, se trata de un mecanismo del cual se vale el legislador para
evitar que el transcurso del tiempo invalide o disminuya los efectos de la
sanción que le ha pretendido fijar como consecuencia de un ilícito administrativo.
Por tanto, se estima improcedente el alegato de la violación al principio de
legalidad de las sanciones administrativas denunciada por la actora. Así se
decide.
3.-
Adujo la recurrente que la Resolución No. 005 del 28 de febrero de 2000, se
encuentra viciada por ausencia de base legal. En este sentido debe señalarse
que tal como lo afirmara la misma actora en su libelo de demanda, es la norma
contenida en el artículo 70, numeral 1 de la Ley de Aviación Civil, la que
autorizó la actuación desplegada por la Administración. De allí que deba
desecharse lo argumentado por la recurrente, en lo atinente al vicio
denunciado, pues en el presente caso el fundamento legal del acto emanado de la
Administración lo constituye el precepto legal ya indicado. Así se declara.
4.-
Respecto a la alegada inmotivación del acto recurrido, es preciso señalar que
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece, entre los
requisitos formales del acto administrativo, la necesidad de su motivación,
entendida ésta como la obligación legal que tiene el autor del acto
administrativo de expresar de manera sucinta los hechos y el derecho que dieron
lugar a la emisión del acto.
Sobre este aspecto se ha
pronunciado la Sala en diferentes oportunidades, aclarando que toda providencia
administrativa resulta motivada cuando contiene –aunque no todos– los
principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el
asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado
pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la
decisión.
En el caso sub júdice,
considera la Sala que la resolución impugnada contiene una relación suficiente
tanto de los fundamentos legales del acto como de los hechos constitutivos de
las infracciones imputadas; igualmente, se evidencia de autos un completo
conocimiento por parte del destinatario de los motivos del proceder de la
Administración, por lo cual forzosamente debe desestimarse el argumento
relativo a la falta de motivación del acto. Así se decide.
5.-
Por otra parte, expuso la accionante en su libelo, que le fueron violados
sus derechos a la defensa y al debido proceso, al señalarse en la notificación
de apertura del procedimiento administrativo, que la sociedad mercantil
demandante infringió el Tercer Aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación
Civil, según el cual el servicio público de transporte aéreo debe ser de
permanente accesibilidad al público y conforme a los itinerarios y horarios
previamente aprobados, entendiéndose con ello que su actuación fue calificada
arbitrariamente, antes de que ésta pudiese presentar alegatos o pruebas en su
defensa.
Al respecto, debe señalarse que las actas que dan inicio a un
procedimiento administrativo, así como todos aquellos actos dictados en el transcurso
del mismo, se consideran actos administrativos de mero trámite y, como tales,
no causan gravamen alguno en los particulares, pues no constituyen
pronunciamientos definitivos de la Administración, sino actuaciones de carácter
instrumental, destinadas a alcanzar un fin, cual es en el asunto bajo análisis,
el de determinar el cumplimiento o no por parte de la demandante, de los
preceptos que rigen la actividad aeronáutica.
En este orden de ideas, la providencia mediante la cual se notifica el
inicio del procedimiento administrativo por infracción del tercer parte del
artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, sólo constituye una actuación
preparatoria de una decisión final y no puede considerarse violatoria del
principio de inocencia; antes bien, la indicación de dicha norma cumple con la
finalidad de poner en conocimiento al administrado de una falta que motiva la
apertura de un procedimiento y es sólo el acto administrativo culminatorio del
mismo, el que contiene la manifestación de voluntad de la Administración,
basada en los elementos que surgen de las etapas que lo conforman, y en
particular, de las defensas y pruebas aportados por el administrado. Así se
declara.
6.-
En lo atinente a la denuncia de la parte demandante, referida al hecho de que
las Actas de Infracción Aeronáutica que dieron lugar a los procedimientos
administrativos violan los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, se observa:
a.- De
acuerdo a lo afirmado por la actora, los funcionarios que levantaron las actas
de infracción aeronáutica, actuaban por delegación, pero omitieron hacer
referencia al número y fecha del acto de delegación que les confirió la
competencia para actuar.
Al respecto, observa la Sala
que tales actas tienen por objeto dejar constancia de los retardos presentados
en los vuelos de las aerolíneas. Se trata en este caso, de actos de carácter
meramente instrumental suscritos por un funcionario público y un empleado de la
empresa de transporte aéreo, cuyo horario de salida de sus vuelos regulares es
cuestionado por la Administración, en los cuales se establece un hecho que
admite prueba en contrario en el respectivo procedimiento administrativo.
En este sentido, como ya fue
suficientemente expuesto, estas actas no contienen una declaración definitiva
de la voluntad de la Administración, es decir, son actos de mero trámite que no
son susceptibles de ser impugnados en tanto no afecten derechos subjetivos de
los particulares, en virtud de que éstos sólo sirven de instrumento para dar
inicio a las averiguaciones administrativas en las cuales la aerolínea
involucrada, haciendo uso de su derecho a la defensa, puede exponer sus razones
de hecho y de derecho, así como aportar las probanzas necesarias que la eximan
de responsabilidad por los hechos imputados.
Hecho el razonamiento
precedente, la Sala debe desestimar el argumento en cuestión. Así se declara.
b.- Por
otra parte, no comparte la Sala lo afirmado por la demandante en relación a que
la firma de uno de sus empleados en lugar del representante legal de la
empresa, tiene por finalidad dar por recibida el acta, pues a su entender, es
él quien tiene facultad expresa para soportar esa responsabilidad.
Resulta a todas luces
ilógico suponer que el representante legal de la empresa deba estar presente
cada vez que ocurra un retardo en el horario de salida de los vuelos regulares
de Aserca Airlines, C.A., de los cuales se deje constancia en las actas de
infracción aeronáutica. En este sentido, la firma de un empleado de la
aerolínea no tiene otra finalidad que dejar constancia en forma escrita, de una
circunstancia que ha sido advertida por la Administración y de la cual debe
estar en conocimiento la propia empresa. Ello lleva a la Sala a desechar el
argumento señalado y así se decide.
c.-
En cuanto a lo alegado por la actora en relación al itinerario que los
funcionarios públicos debieron anexarle a las actas, para comprobar y dejar
claro cuáles fueron los vuelos cuyos horarios fueron cuestionados, debe tenerse
presente que dichas actas, las cuales presume existentes la Sala, se limitan a
dejar constancia de la hora de salida de los respectivos vuelos, existiendo la
posibilidad para el particular de desvirtuar, en los procedimientos
administrativos, los planteamientos contenidos en ellas, tal como lo hizo la
demandante, de acuerdo a sus propias afirmaciones. En consecuencia, resulta
forzoso desestimar el alegato en referencia. Así se declara.
d.- Por
las mismas razones que anteceden, considera la Sala innecesario que fuesen
expuestos por los funcionarios los motivos de cada retardo. Estos además, son
hechos que sólo podían ser explicados por la empresa a la cual se le atribuyó
tales retardos, durante el procedimiento correspondiente. De allí que la Sala
deseche igualmente este planteamiento. Así se decide.
7.- Refiere
la representante de Aserca Airlines, C.A., que el supuesto de hecho contenido
en el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil no se adecúa a
la circunstancia fáctica que dio lugar al acto administrativo recurrido.
Entiende la Sala por falta de adecuación entre el supuesto legal y la
realidad, o lo que es lo mismo, por falso supuesto,
cuando la decisión impugnada descansa sobre hechos, acontecimientos o
situaciones inexistentes o que ocurrieron de manera diferente a aquella que el
órgano administrativo aprecia o dice apreciar (falso supuesto de hecho); o
bien, cuando es errónea la fundamentación jurídica del acto (falso supuesto de
derecho).
Ahora bien, en el caso de
autos se observa que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente
administrativo, no obstante que el mismo fue requerido por este Tribunal en dos
oportunidades mediante oficios de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de
2000. De otra parte, no escapa a la Sala la circunstancia de que la
Procuraduría General de la República no hizo alusión a tal conducta omisiva, a
pesar de que abundó en detalles al exponer sus argumentos en torno a los hechos
que llevaron a la Administración a dictar el acto que es objeto del presente
recurso. Igualmente, se deja constancia de que el Ministerio Público tampoco
desplegó actuación alguna en el presente juicio, para llamar la atención de la
Sala en cuanto a la falta de remisión del expediente administrativo; lo antes
dicho reviste especial importancia, pues encontrándose facultado por
disposición constitucional para actuar como parte de buena fe, pudo en todo
caso advertir la tantas veces referida omisión.
En este sentido, se insiste
en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de
la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para
ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en
todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho
y de derecho que fundamentaron la decisión.
De allí que en el caso bajo
análisis, la falta de expediente administrativo impide el debido examen de la
adecuación de las circunstancias fácticas que dieron lugar al acto
administrativo impugnado con el supuesto de hecho contenido en el dispositivo
legal ya referido; de esta manera, ha de establecerse una presunción favorable
a la pretensión de la actora, y en consecuencia, debe declararse forzosamente
la procedencia de la denuncia planteada. Así se declara.
8.- Decidido
lo anterior, considera la Sala inoficioso emitir pronunciamiento sobre los
restantes alegatos expuestos por la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A..
Así se decide.
Por los razonamientos
expuestos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
declara:
1.- CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la apoderada
judicial de la sociedad mercantil ASERCA
AIRLINES, C.A., antes identificada, contra la Resolución No. 005, de
fecha 28 de febrero de 2000, emanada del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, que declaró sin lugar el recurso
jerárquico interpuesto contra la Resolución No. 032, emanada del Director
General Sectorial de Transporte Aéreo en fecha 26 de julio de 1999, por la que
se ratificó el contenido de las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166,
167, 168, 181, 183 y 185, todas de fecha 01 de junio de 1999, que le impusieron
sanciones de multa por las cantidades equivalentes a 225, 225, 225, 225, 280,
225, 225, 225, 225 y 225 unidades tributarias, respectivamente.
2.- El DECAIMIENTO de la solicitud de suspensión de los efectos del acto
objeto del recurso de nulidad, planteada por la sociedad mercantil Aserca
Airlines, C.A.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los dieciseis (16) días del mes de mayo de 2002. Años:
192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente Ponente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. No. 0929
LIZ/rrp.-
En veintiuno (21) de mayo del año dos mil dos, se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el Nº 00692.
Cualquier discrepancia entre la sentencia que antecede y la publicada
en horas de la mañana se debió a un error material involuntario al publicar en
la Página Web de este Alto Tribunal.