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EN SALA
Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 2002-0487
Anexo al Oficio N°
02\2411 del 3 de junio de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo remitió a esta Sala copia certificada de las actuaciones relacionadas
con el cuaderno separado del expediente contentivo del recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo
cautelar por la abogada Josefina Varela Quintero, inscrita en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el N° 59.464, procediendo con el carácter de
apoderada judicial de la sociedad mercantil IMAGEN PUBLICIDAD, C.A.,
inscrita el 13 de julio de 1998 por ante el Registro Mercantil Segundo de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 5,
Tomo 18-A-Sgdo., contra el acto administrativo contenido en el Oficio N°
IAAIM-DG-2001-149, de fecha 6 de junio de 2001, mediante el cual el Director
General y Presidente del Consejo de Administración del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO
INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA notificó a su representada la aprobación, por el
referido Consejo, de la declaratoria de caducidad del Convenio suscrito entre
la empresa y el Instituto para la colocación de unas vallas publicitarias en
las áreas verdes y de vialidad externa del Aeropuerto “Simón Bolívar”.
Dicha remisión se
efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto la apelación interpuesta
por la abogada Itzia Romero, Inpreabogado N° 17.855, en su carácter de
apoderada judicial del Instituto accionado, contra la sentencia dictada por la
precitada Corte el 21 de febrero de 2002, a través de la cual confirmó la
medida de amparo cautelar otorgada por decisión de fecha 13 de septiembre de
2001.
El 11 de junio de 2002,
se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini
a los fines de decidir sobre la apelación interpuesta.
Mediante escrito
presentado el 3 de julio de 2002, los abogados Itzia Romero y Luis Hernández
Arévalo, Inpreabogados Nos. 17.855 y 8.633, respectivamente, procediendo con el
carácter de apoderados judiciales del Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, formalizaron la apelación incoada contra el fallo
emitido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 21 de
febrero de 2002, supra aludido.
El 1° de agosto del
mismo año, la apoderada de la empresa Imagen Publicidad, C.A., dio contestación
a la apelación incoada.
Por diligencias de
fechas 21 de enero y 26 de marzo de 2003, la representación del Instituto
accionado solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Por auto del 3 de julio
de 2003, esta Sala, procediendo a tenor de lo previsto en el artículo 129 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitó del Tribunal a quo
la remisión, en copia certificada, del acto que dio inició al procedimiento que
concluyó con la resolución impugnada, y de esta última.
El 12 de agosto del
mismo año, se dio cuenta en Sala de la respuesta a la anterior solicitud por
parte de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Revisadas las actas que conforman el expediente,
esta Sala pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
ANTECEDENTES
El 21
de agosto de 2001, la abogada Josefina Varela Quintero, actuando con el
carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Imagen Publicidad,
C.A., interpuso por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el acto
administrativo contenido en el Oficio N° IAAIM-DG-2001-149, de fecha 6 de junio
de 2001, a través del cual el Director General y Presidente del Consejo de
Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía
notificó a su mandante la aprobación de la declaratoria de caducidad del
convenio suscrito entre aquella y el mencionado Instituto para la colocación de
unas vallas publicitarias.
Por
decisión de fecha 13 de septiembre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo se declaró competente para conocer de la mencionada causa y
admitió tanto el recurso principal como la acción de amparo conjunto; asimismo,
declaró procedente la aludida pretensión de amparo, acordando, en consecuencia,
la suspensión de los efectos del acto recurrido.
Por
auto del 17 de octubre de 2001, la referida Corte declaró abierto el lapso de
tres (3) días consecutivos para hacer oposición a la medida cautelar acordada.
El
18 de octubre de 2001, los abogados Itzia Nereida Romero, Luis Hernández
Arévalo y Carmen Elisa Sánchez, Inpreabogados Nos. 17.855, 8.633 y 18.528,
respectivamente, procediendo con el carácter de apoderados judiciales del
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, formularon oposición
a la medida de amparo cautelar otorgada por decisión del 13 de septiembre de
2001.
Posteriormente,
el 29 de octubre de 2001, los
apoderados de la parte accionada presentaron pruebas en la articulación abierta
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Procedimiento
Civil. Sobre la admisibilidad de tales pruebas se pronunció el Juzgado de
Sustanciación de la prenombrada Corte, por auto de fecha 30 de octubre de 2001.
El 21
de febrero de 2002, la Corte en cuestión dictó sentencia confirmando la medida
de amparo cautelar otorgada en favor de la sociedad mercantil Imagen
Publicidad, C.A. Contra tal decisión ejerció recurso de apelación la
representación judicial del Instituto accionado.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA
SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR
La apoderada judicial de la parte
recurrente, fundamentó el recurso contencioso administrativo de anulación
interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, en los
siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que el 12 de noviembre de 1992, su
representada celebró un convenio con el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional
de Maiquetía, mediante el cual se le autorizó a desarrollar su actividad económica de explotación de espacios
publicitarios, a través de vallas ubicadas en las áreas verdes y de vialidad
externa del Aeropuerto “Simón Bolívar”, por un período de un año fijo,
prorrogable por períodos iguales.
Que durante un lapso aproximado de diez
años, la empresa desarrolló su actividad en las instalaciones del Aeropuerto, y
en virtud de ello suscribió una serie de contratos con terceros, a los fines de
exhibir la publicidad de diversos productos relacionados con diferentes
empresas.
Que el 15 de marzo de 2001, le fue
notificado a su representada la apertura de un procedimiento administrativo en
su contra, por cuya tramitación la administración del Instituto Autónomo
Aeropuerto Internacional de Maiquetía “pretendía
verificar el incumplimiento de algunas cláusulas contractuales”.
Que en fecha 30 de marzo de 2001, la
representante legal de la hoy recurrente procedió a formular los
correspondientes descargos, a los fines de desvirtuar los hechos afirmados por
la Administración.
Que el 30 de mayo del mismo año, el
Instituto procedió a desmantelar y
desmontar unilateralmente y sin esperar la conclusión del aludido
procedimiento, cuatro (4) unidades de publicidad exterior y/o vallas
publicitarias comprendidas dentro de aquéllas establecidas en el Contrato de
Concesión.
Que el 6 de junio de 2001, el Director
General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo
Aeropuerto Internacional de Maiquetía, le notificó a su representada la
decisión de declarar la caducidad del convenio celebrado en fecha 12 de
noviembre de 1992.
Que el acto impugnado se encuentra viciado
de nulidad absoluta, por no ser ciertos los elementos fácticos que lo
produjeron. Al respecto, adujo que “la
Administración reconoce el hecho de que la Empresa pueda retrasarse en el pago
de la contraprestación correspondiente, para lo cual se establece a favor del
Instituto el cobro de los correspondientes intereses de mora (...)”, de modo que ante la presencia de un
supuesto atraso en el pago tiene la posibilidad cierta de sancionar a la
empresa con el cobro de los aludidos intereses, como en efecto ocurrió. En este
sentido, sostuvo la apoderada judicial de la recurrente que la Administración “optó” por cobrarle a la empresa los intereses de
mora a los cuales hace referencia, por lo que “de manera alguna ha podido establecer por los mismos hechos una nueva
sanción como en efecto lo hizo en el caso bajo estudio”, pues con ello
contrarió el principio constitucional de non
bis in idem.
Que el porcentaje que debe cancelar la
empresa en razón de los ingresos percibidos, depende sólo de los Contratos de
Servicios de Publicidad que llegare a suscribir con terceros, por lo que “ (...) cualquier eventual retraso con
relación al referido monto, de manera alguna puede ser imputable a (su) representada, ya que los mismos dependen de
hechos externos y ajenos a la única voluntad de la Empresa”.
Que para el momento en que la
Administración decidió sancionar a la compañía, alegando un supuesto retraso en
perjuicio del patrimonio del Estado, ya aquella había cancelado la totalidad de
lo adeudado con los correspondientes intereses moratorios, contando entonces el
Instituto con la totalidad de la contraprestación acordada.
Que su representada cumplió en todo momento
con el contenido de la Cláusula Décima del Convenio, pues otorgó las garantías
correspondientes.
Que el acto administrativo objeto de
impugnación se encuentra viciado de nulidad por desviación de poder, por cuanto
el fin perseguido por el Instituto no
era otro que retirar de las instalaciones del Aeropuerto las vallas
publicitarias de la empresa Imagen Publicidad, C.A., “(...) puesto que se desprende de las propias
actuaciones administrativas emanadas del (...) Consejo de Administración, que
desde un principio se determinó la sanción de la cual sería objeto la Empresa y
su inmediata consecuencia (...)”.
En virtud de ello, sostiene que las actuaciones del Instituto accionado
no se realizaron en atención al interés general de la colectividad sino con la
finalidad de ocasionarle a su mandante un daño moral y patrimonial.
Que el acto administrativo impugnado es
violatorio del derecho constitucional a la presunción de inocencia, por cuanto “la Administración reconoce expresamente que
para el momento de la apertura del supuesto procedimiento administrativo, ya
habría declarado a (su) representada culpable, por los hechos que no habían
sido objeto de investigación ni discusión en sede administrativa, en franca
violación de los derechos y garantías constitucionales de la Empresa
recurrente”.
Que tampoco se evidencia del acto impugnado
que la Administración haya probado
contundentemente todos y cada uno de los hechos que sirvieron de fundamento
para declarar la caducidad del referido contrato, a los efectos de poder
sancionar legalmente a la empresa y afectar sus derechos e intereses, con todas
las implicaciones que ello representa.
Que el acto impugnado desconoce,
igualmente, el derecho de su representada a ser oída durante el “presunto” procedimiento administrativo,
por cuanto si bien se le dio la oportunidad de defenderse, se le sancionada, al
mismo tiempo, derribando unas vallas
publicitarias que eran objeto del aludido Convenio.
Que el acto en cuestión lesiona además el
derecho de su representada a desarrollar
la actividad económica de su preferencia, pues el Contrato celebrado con el
Instituto autoriza y habilita legalmente a la accionante para el ejercicio de
su actividad en los espacios arrendados por dicho organismo en las
inmediaciones del Aeropuerto Internacional de Maiquetía, que ahora el Consejo
de Administración “(...) pretende
impedir violando el libre desarrollo de la actividad comercial de (su) mandante”. Asimismo, sostuvo que la decisión
de la Administración recurrida le impide a la empresa negociar con terceros los
espacios de cada una de las vallas publicitarias instaladas, así como cubrir
los gastos de conservación de la obra y personal, en los que cotidianamente
debe incurrir; y que al verse imposibilitada de celebrar los correspondientes
contratos de publicidad, su mandante no percibiría los beneficios económicos
estimados para su ejercicio, y debería además enfrentar la amenaza de defender
eventuales juicios por el incumplimiento de las obligaciones asumidas con sus
clientes.
III
DE LA DECISIÓN DE LA CORTE PRIMERA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE ACORDÓ EL AMPARO CAUTELAR SOLICITADO
Por
decisión de fecha 13 de septiembre de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo declaró procedente la acción de amparo cautelar intentada por la
sociedad mercantil Imagen Publicidad, C.A., sobre la base de las
consideraciones siguientes:
Que la presunción de
inocencia es una garantía que adquiere su eficacia a partir de una concepción
dinámica y global del correspondiente procedimiento administrativo, de modo que
el juzgador debe apreciar la totalidad el iter procedimental “(...)
para determinar si en una de aquellas fases fue quebrantada (...), de tal modo
que ello haya sido lo determinante para la adopción (ilegítima) del criterio
sancionador por parte del órgano administrativo”.
Que
uno de los argumentos fundamentales de la recurrente en el procedimiento que
concluyó con el acto impugnado, fue el haber dado cumplimiento al pago de las cuotas
demoradas en virtud de la explotación de la actividad de publicidad bajo la
forma de concesión, en prueba de lo cual consignó por ante la autoridad
administrativa copia de los correspondientes recibos de cancelación.
Que
en el acto que declara la caducidad del aludido contrato de concesión, el ente
sancionador no realizó ninguna consideración sobre la legitimidad o pertinencia
probatoria de los recibos de pago consignados por la empresa contratista; por
el contrario, apreció la Corte, el Instituto razonó prima facie con
prescindencia de las documentales presentadas por la empresa, reiterando el
valor de su propia acta de liquidación, lo que produjo que la empresa
desconociera los motivos que condujeron al Instituto a desestimar el principal
de sus alegatos de descargo. En criterio del a quo ese “vacío
argumentativo” pone en tela de juicio la congruencia y adecuación a la realidad
de las consideraciones de la Administración y encierra un trato presuntamente
incriminatorio hacia la contratista.
Que lo expuesto
constituye suficiente indicio para estimar como probable la veracidad de los
hechos, el menoscabo del derecho a la presunción de inocencia invocado por la
accionante y, por ende, verificado el fumus boni iuris.
Que en el caso planteado también se configuraba el periculum in mora, dado que el mismo se determina con la sola verificación de la apariencia de buen derecho, conforme el criterio expuesto en sentencia de esta Sala, de fecha 20 de marzo de 2001.
En
la oportunidad procesal correspondiente, los apoderados judiciales del
Instituto demandado formularon oposición a la medida de amparo cautelar dictada
en los indicados términos, sobre la base de los siguientes argumentos:
En primer lugar, manifestaron que la sociedad mercantil Imagen
Publicidad, C.A., comenzó a incumplir las obligaciones asumidas en el contrato
de fecha 12 de noviembre de 1992, reflejándose tal incumplimiento en la falta
de pago oportuno de la contraprestación debida y en la no consignación de la
fianza de fiel cumplimiento desde 1997; y que ambas circunstancias constituían
causales de declaratoria de caducidad del convenio según lo acordado en la
cláusula decimatercera del mismo. En virtud de ello, y a los fines de
salvaguardar los intereses patrimoniales del Instituto y de garantizar a la
compañía el ejercicio de sus derechos a la defensa y al debido proceso, se
procedió a abrir un procedimiento sancionatorio en los términos previstos en la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Durante
el aludido procedimiento, señalan, la ahora recurrente no logró desvirtuar las
imputaciones hechas por el Instituto, lo que llevó a que se aprobara la
declaratoria de caducidad del aludido contrato mediante acto que luego fue
notificado a la interesada.
Continuó la representación de la
parte accionada señalando, que las aludidas violaciones contractuales son tan
evidentes “(…) que no se puede hablar de
una ‘presunta falta de pago’ cuando la concesionaria no ha pagado y tampoco se
puede hablar de que presuntamente no ha consignado la Fianza (…) cuando no lo
ha hecho (…)”. Asimismo, adujeron que los intereses cobrados a la empresa
no constituyen una sanción, como apreció aquella en su escrito, sino que son
consecuencia de la morosidad en el pago.
De otra parte, consideró la
representación de la Administración recurrida, que en el caso de autos se
aplicaba lo dispuesto en sentencia dictada por la Sala Constitucional de este
Supremo Tribunal en fecha 8 de diciembre de 2000 (caso Transporte Sipalcar, C.A.),
en el sentido de que la acción de amparo no tutela la infracción de derechos
que nacen de los contratos por no ser éstas violaciones directas a la
Constitución. En este orden de ideas, expresaron que tratándose de derechos
emanados de un contrato de concesión (celebrado entre la empresa demandante y
el Instituto): “Tal relación puede dar
lugar a las acciones ordinarias que nacen de los Contratos (…) más no a la de
Amparo (…)”, pues ésta no procede “(…)
cuando se trata de un procedimiento eminentemente administrativo, el cual tiene
sus vías para ser procesado, consagradas en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”.
Finalmente, señalaron que siento
el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía un ente de la
Administración Pública Descentralizada, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, no puede permitir situaciones
de concesionarios que pretendan explotar un negocio lucrativo para ellos pero
lesivo a los intereses del organismo, pues tal situación afectaría el
cumplimiento de la finalidad primordial del Instituto, cual es la de
perfeccionar los servicios que presta en orden a su seguridad, regularidad y
eficiencia.
V
DEL FALLO APELADO
La
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo confirmó la medida de amparo
cautelar otorgada a la sociedad mercantil Imagen Publicidad, C.A., con
fundamento en las consideraciones siguientes:
Que
de la decisión a través de la cual se declaró procedente la solicitud de
amparo, se aprecia con claridad que la apariencia de buen derecho se fundamentó
en la probable falta de consideración y análisis de los elementos probatorios
aportados por la actora en el procedimiento administrativo correspondiente, y
que tal silencio del Instituto en el acto recurrido se entendió como un
elemento de peso para presumir la violación del derecho constitucional a la
presunción de inocencia de la empresa Imagen Publicidad, C.A.
Que
la causa sometida al conocimiento de la Corte versa sobre la impugnación de un
acto separable del contrato administrativo de explotación de la actividad de
exhibición de publicidad mediante vallas en las zonas de dominio público
adscritas al terminal aéreo, y que la pretensión de la recurrente no se refería
al desconocimiento de derechos consolidados en el exclusivo ámbito contractual,
sino a la impugnación de un acto que se produjo como consecuencia de un
procedimiento dirigido a poner fin al propio contrato de concesión.
Que
en virtud de lo anterior, resultaba imperativo para el Instituto demostrar que
la recurrente sí había quedado suficientemente impuesta de las razones que
llevaron a la Administración a dar por terminado el referido contrato, y que,
además, había contado con la oportunidad de defenderse frente a tales
argumentos.
Que
el contenido de los recibos de pago consignados por la representación del
Instituto no incide en las razones expuestas por la Corte para considerar
satisfecho el requisito del fumus boni iuris, sino que servirían, en
todo caso, como elementos de juicio a ser valorados en la oportunidad de
decidirse el mérito de la controversia.
Sobre
la base de las enunciadas razones, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo consideró que no habían sido aportados elementos suficientes que
desvirtuaran la presunción de violación del derecho a la presunción de inocencia
de la parte actora, durante el procedimiento administrativo que dio como
resultado la extinción del contrato de concesión celebrado entre aquella y el
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. En consecuencia,
confirmó la decisión de fecha 13 de septiembre de 2001, mediante la cual se
declaró procedente el amparo cautelar interpuesto por la precitada compañía
contra el Oficio N° IAAIM-DG-2001-149, dictado por el referido Instituto.
VI
ARGUMENTOS
DE LA PARTE APELANTE
En escrito presentado ante esta Sala
el 3 de julio de 2002, la representación del Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía fundamentó la apelación interpuesta, en los
siguientes argumentos:
Que
en sede del a quo se demostró que el procedimiento que dio lugar al acto
impugnado se abrió y sustanció de conformidad con lo previsto en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, de modo que “(...) la recurrente
hizo uso del DEBIDO PROCESO al aperturarse y cumplirse totalmente el
Procedimiento (...) hasta su culminación”.
Que la
decisión del Instituto se fundamentó en el incumplimiento reiterado de las
obligaciones contractuales asumidas por Imagen Publicidad, C.A.,
específicamente de aquellas concernientes al pago del canon de concesión y a la
consignación de las fianzas exigidas, así como en el hecho de que la empresa
nada probó en su favor.
Que la
presunción de inocencia se ha establecido con el objeto de preservar el buen
nombre de las personas, pero que ello exige de parte de éstas determinada
conducta que en el caso de autos no se aprecia en la recurrente, dado que de
las actas se evidencia que la misma incumplió con las cláusulas quinta y décima
del contrato celebrado con el Instituto.
Que la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entendió de manera inversa el
contenido de los recibos promovidos por su mandante, pues de ellos se refleja
con claridad el incumplimiento en que incurrió la empresa contratista.
Que
habiendo cumplido su representado con toda la normativa aplicable, resulta
imposible que la accionante pueda alegar la violación del derecho a la
presunción de inocencia y que, en definitiva, nada aportó la empresa en apoyo a
sus alegatos mientras que el Instituto llevó a las actas los mencionados
recibos y la última garantía dada por la empresa, en 1997.
VII
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
Llegada
la oportunidad para decidir la apelación ejercida por la apoderada del
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, contra la sentencia
de fecha 21 de febrero de 2002, a través de la cual la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo confirmó la medida de amparo cautelar otorgada a la
sociedad mercantil Imagen Publicidad, C.A., por decisión del 13 de septiembre
de 2001, y analizados los términos en que fue interpuesta la solicitud de
amparo conjunto, la decisión que declaró procedente la misma, así como la
oposición formulada por la parte recurrida y el contenido del fallo que
confirmó la referida cautelar, se observa que los aspectos a ser analizados por
esta Alzada se circunscriben en determinar: (a) Si a través del amparo podía
pretender la recurrente la protección de los derechos que estimó lesionados por
el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato suscrito con el
precitado Instituto; (b) Si del referido proveimiento se desprende una
presunción grave de violación del derecho constitucional a la presunción de
inocencia, por haber omitido la Administración el análisis de las pruebas
aportadas por la quejosa en el procedimiento administrativo o, en todo caso, de
alguno de los restantes derechos invocados por la accionante en su escrito
recursivo.
Sobre
el primer particular resulta necesario destacar que la acción de amparo
constitucional, en cualquiera de sus modalidades, constituye un mecanismo de
tutela judicial de un aspecto de la situación jurídica de los ciudadanos, que
viene dado por sus derechos fundamentales, se trata entonces de la protección
de derechos y garantías constitucionales strictu
sensu.
Así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución,
toda persona tiene derecho a ser amparada
“(...) en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales,
aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta
Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.”
De igual manera, establece el artículo 1º de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, que toda persona natural habitante de la
República o persona jurídica domiciliada en ésta, podrá solicitar ante los
Tribunales competentes el amparo previsto en la Constitución “(...) para
el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de
aquellos derechos fundamentales de la persona humana que no figuren
expresamente en la Constitución, con el propósito de que se restablezca
inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se
asemeje a ella.” (Resaltado de este fallo).
De las transcritas disposiciones se colige que el objeto del proceso de
amparo es, en resumidas cuentas, la protección de derechos y garantías; no sólo
de los consagrados formalmente en la Constitución, sino también de aquellos
implícitos en ésta, entendiendo como tales los que se incorporan a través del
artículo 27 constitucional, conforme al cual son igualmente derechos y
garantías constitucionales los inherentes a la persona humana, que pueden o no
estar consagrados en los instrumentos jurídicos internacionales sobre la
materia. Cuando el goce y/o el ejercicio de estos derechos se niega, procede la
acción de amparo, si se cumple con el resto de los requisitos de ley para ello;
por interpretación en contrario, y tal como alude la parte accionada en la
presente causa, no están tutelados por la acción de amparo la infracción de
derechos que nacen de la ley en sentido lato, de los tratados
internacionales que no versan sobre Derechos Humanos, o de los contratos.
Sin embargo, incurre en un error la representación del Instituto al
sostener, sobre la base de lo dispuesto en decisión de fecha 8 de diciembre de
2000, emanada de la Sala Constitucional, que en el presente caso no procedía el
ejercicio del amparo, por cuanto tratándose
-en su criterio- de derechos emanados del contrato de concesión celebrado entre
su representado y la empresa demandante, tal relación sólo podía dar lugar a
las acciones ordinarias que nacen de los contratos.
En efecto,
observa la Sala que en el referido fallo (caso Transporte Sipalcar, C.A.), se
dejó sentado que las infracciones de derechos que emergen de la ley o de los contratos,
no se consideran violaciones directas de la Constitución que ameriten la
utilización de uno de los mecanismos protectores de la Carta Fundamental, cual
es el amparo; y que la denuncia de infracción de derechos emanados de un
contrato de concesión podía dar lugar a las acciones ordinarias que nacen de
los contratos administrativos, mas no a la de amparo. Sin embargo, es de hacer
notar con relación a la invocada decisión, dos cosas:
(1) El caso
planteado por ante la mencionada Sala se refería a la rescisión de un contrato
de concesión por razones de interés general (en virtud de los propios términos
en que había sido redactado el convenio) y no por haberle sido imputada a la
concesionaria alguna conducta contraria a las estipulaciones del contrato
rescindido, de allí que se haya considerado, en ese caso, innecesaria la
tramitación de un procedimiento contradictorio previo a la rescisión
unilateral.
(2) En ese contexto, se expuso en la
referida sentencia que la acción de amparo no está dirigida a tutelar derechos
que nacen de los contratos en sentido lato, por no constituir
violaciones directas a la Constitución; pero también se dejó sentado que así
como el contenido de las normas, fallos y actos pueden desaplicar el precepto
constitucional, igualmente la cláusula contractual, su interpretación, o la
ejecución del convenio, pueden enervarle
a las personas derechos y garantías constitucionales, realidad ésta que
justifica el que la acción de amparo se utilice para impedir los perjuicios que
ello derivaría en determinada situación jurídica, o para restablecer la misma
si ya hubiere sido infringida, a pesar de que medie entre las partes una
relación contractual.
En el caso que
nos ocupa, existía, ciertamente, una relación contractual entre el Instituto
Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y la empresa Imagen Publicidad,
C.A., de la que surgía para ambas partes, lógicamente, derechos y obligaciones,
pero lo sometido al conocimiento del a
quo por la actora no fue el examen de violaciones a situaciones netamente
contractuales, sino de expresos derechos constitucionales que la quejosa
consideró lesionados por virtud del acto que aprobó declarar la caducidad del
aludido convenio.
Lo anterior
permite concluir, por una parte, y contrariamente a lo apreciado por la accionada,
que en el marco de una relación contractual pueden producirse violaciones
directas a derechos constitucionales, susceptibles de ser denunciadas por ante
la jurisdicción constitucional; y, por otra, que carece de razón la
representación del Instituto accionado al sostener en el escrito de oposición a
la medida de amparo concedida por el a
quo, que en el presente caso resultaba inviable la interposición de un
amparo. Siendo ello así, y sumando las anteriores consideraciones, comparte
esta Sala el criterio expuesto por el Tribunal de la causa para desestimar el
precitado argumento, en el sentido de que la pretensión de la recurrente no se
refería al desconocimiento de derechos consolidados en el exclusivo ámbito
contractual, sino a la impugnación de un acto que se produjo como consecuencia
de un procedimiento dirigido a poner fin al propio contrato de concesión, y que
aquella estimó contrario a sus derechos constitucionales a la presunción de
inocencia y a la libertad económica. Así se declara.
En lo que concierne al
aspecto de determinar si del acto impugnado puede presumirse la violación del
derecho constitucional a la presunción de inocencia, como fue apreciado por al a quo, esta Sala observa:
La Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo estimó que del acto de fecha 6 de junio de 2001, emanado del
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, se desprendía una
presunción grave de violación del aludido derecho por haberse omitido el
análisis de las pruebas aportadas por la quejosa en el procedimiento
administrativo. En particular, expuso la Corte que “(…) el ente sancionador no realizó ninguna consideración sobre la
legitimidad o pertinencia probatoria de los recibos de pago consignados por la
(…) contratista”, y que en virtud de ello la empresa “(…) desconoce los motivos que condujeron al Instituto (...) a
desestimar el principal de sus alegatos (…) Este vacío argumentativo (…) encierra un trato presuntamente
incriminatorio hacia la contratista (....)”. (Resaltado de este fallo).
A la precedente
consideración se opuso la representación del Instituto accionado, señalando,
entre otras cosas, que en virtud de la falta de pago oportuno y de consignación
de la fianza de fiel cumplimiento desde 1997, se aprobó la sustanciación de un
procedimiento en el transcurso del cual la empresa no desvirtuó las
imputaciones formuladas en relación a los aludidos incumplimientos. Sin
embargo, en el fallo recurrido la Corte consideró que la presentación de los
recibos de pago por parte del Instituto no desvirtuaba la premisa en que se
fundamentó la existencia del fumus boni
iuris en la solicitud de amparo cautelar, de modo que en criterio del a
quo la accionada no aportó elementos que desvirtuaran la presumida
violación del derecho a la presunción de inocencia de la quejosa.
Al
respecto, observa la Sala:
En efecto, de conformidad con lo
previsto en el artículo 49 numeral 2, de la Constitución, “toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”.
Dicha garantía se encuentra reconocida también en los artículos 11 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y 8 numeral 2, de la Convención
Americana Sobre Derechos Humanos.
En esos términos se consagra el
derecho a la presunción de inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a
la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general
dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. En virtud de ello, la carga
de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras
de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta, y sólo puede entenderse
como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la intermediación del
órgano decisor y la observancia del principio de contradicción. De manera que
la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de que se trate
se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al
investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido
procedimiento y, dentro de éste, de la oportunidad de desvirtuar los hechos
imputados.
En
el caso que nos ocupa aprecia esta Sala que el examen del argumento relativo a
la supuesta violación del derecho constitucional a la presunción de inocencia,
amerita un análisis completo de la situación suscitada, esto es, un examen
general de la actuación de la Administración sancionadora y, en particular, del
contenido del acto contentivo de la manifestación de la voluntad
administrativa, que en definitiva constituye, en el presente caso, el acto
impugnado.
En
este sentido, observa la Sala que la Administración recurrida abrió, en efecto,
el procedimiento administrativo tendente a desvirtuar las faltas
imputadas a la empresa, y durante el mismo la recurrente contó con la
oportunidad de formular sus alegatos y presentar pruebas, haciendo uso de
ellas, tal y como se colige del acto impugnado y del propio texto del libelo.
De ello se deduce que la notificación del inicio del procedimiento
sancionatorio se hizo de tal manera que se permitió a la interesada, en la
siguiente fase del procedimiento, desvirtuar los hechos que le fueron
imputados. Asimismo, aprecia la Sala que la declaratoria de caducidad del
contrato suscrito entre Imagen Publicidad, C.A., y el Instituto accionado, se
efectuó por haber considerado éste suficientemente acreditados los hechos incriminadores,
sobre la base de elementos probatorios capaces de enervar la presunción de
inocencia.
Sobre
esto último, es de resaltar que del texto del acto impugnado (página 4) se
evidencia que a los efectos de determinar el incumplimiento de la obligación concerniente
al pago de la contraprestación debida por la empresa al Instituto, la
Administración consideró tanto los recibos de pago consignados por aquélla como
la planilla de liquidación emitida por el ente recurrido, sólo que, como quiera
que lo imputado a la empresa era, más que la falta de pago, el retardo en que
incurrió en su realización, el Instituto, a pesar de haber tenido a su vista
los aludidos recibos, precisó que de la referida planilla se apreciaba “(…) un retraso en el pago desde el
mes de noviembre de 1999”, situación de morosidad ésta que en ningún
momento aparece discutida por la interesada. (Resaltado de este fallo).
De lo expuesto y, en general, de las
actas que conforman el expediente, se evidencia, contrariamente a lo apreciado
por el a quo, que el organismo
accionado sí valoró los mencionados recibos y que la recurrente sí conoció los
motivos por los cuales la Administración desestimó los mismos en la oportunidad
de analizar la situación de incumplimiento por el retardo en los pagos hechos
por la empresa al Instituto.
Lo
expuesto desvirtúa las únicas consideraciones en que fue fundamentada, en el caso de autos, la existencia del fumus boni iuris que dio lugar a la
declaratoria de procedencia del amparo incoado por la sociedad mercantil Imagen
Publicidad, C.A. En todo caso, tampoco se desprende del expediente ninguna otra
situación de la que pudiera presumirse gravemente la violación al invocado
derecho. Así se declara.
Finalmente,
y en lo que concierne al derecho constitucional a la libertad económica
invocado por la actora, es de observar que el mismo no constituye un derecho de
naturaleza absoluta por cuanto se encuentra sometido, en los términos del
artículo 112 constitucional, a las limitaciones que establezcan la propia
Constitución y las leyes por razones de interés social. Dicho esto, es de
resaltar que la facultad de la Administración de rescindir el contrato
celebrado con la recurrente constituye, en principio, una actuación legítima,
y, por ende, una limitación permitida al ejercicio del aludido derecho en
cuanto concierne a la ejecución de las actividades que constituían el objeto
del referido convenio; en todo caso, la declaratoria de caducidad contenida en
el acto impugnado sólo incidiría en la realización de las actividades asumidas
por la empresa en la referida convención, pero no en el desarrollo, en general
y bajo otras circunstancias, de su objeto social. Por tales razones, tampoco
puede desprenderse de los autos una presunción grave de violación del comentado
derecho. Así se declara.
Por
las razones que anteceden resulta procedente, en criterio de esta Sala,
declarar con lugar la apelación interpuesta por la representación del Instituto
Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía contra la decisión emanada de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 21 de febrero de 2002,
antes identificada; y revocar, en consecuencia, dicho fallo. Así se decide.
VIII
DECISION
En virtud de las precedentes
consideraciones, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley:
1. Declara CON
LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Itzia Romero, en su carácter de apoderada judicial del INSTITUTO AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL
DE MAIQUETIA, contra la sentencia de fecha 21 de febrero de 2002, a través
de la cual la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo confirmó la medida
de amparo cautelar otorgada el 13 de septiembre de 2001 en favor de la sociedad
mercantil IMAGEN PUBLICIDAD, C.A., contra el acto administrativo contenido en el
Oficio N° IAAIM-DG-2001-149, de fecha 6 de junio de 2001, dictado por el
Director General y Presidente del Consejo de Administración del referido
Instituto.
2. REVOCA la decisión de fecha 21 de febrero de 2002,
emanada de la precitada Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
3.
Declara SIN LUGAR el amparo cautelar
intentado por la sociedad mercantil IMAGEN PUBLICIDAD, C.A. contra el acto administrativo contenido en el
Oficio N° IAAIM-DG-2001-149, de fecha 6 de junio de 2001, dictado por el
Director General y Presidente del Consejo de Administración del INSTITUTO
AUTONOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETIA.
Publíquese. Regístrese. Notifíquese.
Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada
y firmada en
el Salón de
Despacho de la
Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas a los
tres (03) días del mes de septiembre del año de dos mil tres (2003). Años 193° de la
Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente-Ponente,
HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada,
YOLANDA JAIMES
GUERRERO
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
En cuatro (04) de septiembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01369.