El problema planteado por los representantes de la Fundación IDEA, puede sintetizarse en la consideración de que la misma, aun cuando sea una Fundación del Estado, sin embargo, está constituida en base a las disposiciones del Código Civil y, a pesar de contar con el aporte presupuestario anual del Estado, conforma una persona jurídica de derecho privado. De conformidad con el régimen del personal que se rige por el derecho privado, y con la naturaleza jurídica del acto impugnado, se está ante una situación que no se somete al Derecho Administrativo, y que tampoco cae dentro del supuesto de los actos de autoridad.

Al respecto esta Sala observa que, la figura de los actos de autoridad uno de los grandes aportes de la jurisprudencia al Derecho Administrativo moderno, constituye una solución racional a la situación de ciertos entes que si bien, se crean bajo forma de derecho privado, sin embargo, ejercen potestades públicas, por disposición de una norma. Esta función pública es reconocida por el Estado: en algunos casos en forma directa, de manera tal que algunos actos que de ellos emanan están dotados de autonomía, y en consecuencia, constituyen reglas de conducta admitidas por el ordenamiento jurídico interno. Tal es el caso que declarara la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en relación con las sociedades autorales, al considerar que si bien se trataba de entidades privadas, sin embargo, la fijación de las tasas a los terceros usuarios de los derechos por el uso del derecho de autor, tenía eficacia inmediata, sin necesidad de la homologación de los órganos del Estado.

Paralelamente, existen los casos de reconocimiento indirecto, en el sentido de que exigen para la validez de sus actos la homologación por la Administración del Estado, y es el caso de las universidades privadas, que si bien tienen un sistema análogo a la de las universidades nacionales, otorgan títulos que deben ser sin embargo, homologados por el Ministerio de Educación, para adquirir eficacia jurídica, tal como fuera reconocido por nuestros tribunales contencioso-administrativos.

En relación con las universidades privadas la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo ha estimado que lo que determina que las mismas estén sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, es la posible actuación de tales establecimientos conforme a delegaciones que la Ley hace y que la habilita para dictar providencias administrativas. En este sentido se señaló en la sentencia de 24 de noviembre de 1986 (caso Mª Josefina de Bustamante vs. Universidad Católica Andrés Bello) que:

"...las universidades privadas por mandato de Ley realizan actos de ordenación en el ámbito de la educación superior; en efecto en su seno se cumplen actuaciones de profesores y estudiantes que están regidas por las normas de Derecho Administrativo, establecidas en la Ley Orgánica de Educación y en la Ley de Universidades; además sus actividades procuran satisfacer fines de interés público que su logro tiene encomendada la Administración (...)".

En la misma sentencia, y por lo que se refiere concretamente al régimen de personal docente y de investigación señaló:

"Ciertamente el régimen del personal docente y de investigación universitaria tiene un carácter general y uniforme, tanto para las Universidades Nacionales como privadas; y las universidades privadas cuando actúan en ese ámbito lo hace con idénticas competencias, poderes y facultades a la forma como lo haría una Universidad Nacional, establecimiento público, que ejerce tales competencias con fundamento al ejercicio del imperium del Estado".

Por lo cual concluye que la Universidad Católica Andrés Bello, cuando realiza actos destinados a cumplir el hecho educativo universitario, se encuentra "actuando con fundamento a prerrogativas de Derecho Administrativo; y en consecuencia, cumple "actos de autoridad" que están sujetos a esta jurisdicción contencioso-administrativa".

Admitida pues, la tesis de que las Universidades privadas pueden dictar actos de autoridad, revisables en la jurisdicción contencioso-administrativa, en otras oportunidades la Corte Primera ha venido precisando los distintos supuestos en que tan acertada teoría tiene aplicación. Así, por ejemplo, en la sentencia del 19 de enero de 1988 (caso Ramón Escovar León vs. Universidad Católica Andrés Bello) ha conocido de la materia relativa al ingreso del personal docente en el servicio de educación superior. Consideró entonces que si bien el sistema de ingresos, no necesariamente tiene que ser el de concurso, no obstante, sí debe someterse a las condiciones requeridas para la selección de su personal docente, de acuerdo con los requisitos de moralidad e idoneidad, extremos exigidos por los artículos 178 y 85 de la Ley de Universidades; lo que significa que la selección de su personal no puede ser discrecional, por tratarse de actos a través de los cuales dichas universidades lleven a cabo la prestación del servicio público de educación superior, mediante la autorización que les ha sido concedida por el Estado. De allí que la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo hiciera la siguiente declaración:

"En otras palabras, que los nombramientos del personal docente y de investigación de las Universidades Privadas, por la función que con ellos se realiza, puede calificarse de naturaleza administrativa, porque a través de estos actos se consiguen los fines que el Estado aspira lograr con la autorización de la creación de tales Universidades que son los mismos que para toda la institución universitaria se señalan en los artículos 2, 3 y 4 de la Ley de Universidades. Mediante estas autorizaciones, los particulares, junto con el Estado, intervienen en la gestión de la prestación de un servicio público, y al obligárseles a que apliquen la Ley de Universidades en la ejecución de dicho servicio, y en concreto en la designación de su personal docente, realizan como en el presente caso, funciones administrativas. Y ello con independencia de la naturaleza privada de la relación de la prestación de servicio que surge entre la universidad y el profesor designado"

Es, en base a tales premisas que la ampliación del contencioso-administrativo lleva, entre otras cosas, al reconocimiento de la existencia de que sujetos constituidos bajo la forma de derecho privado, ejercen funciones públicas a través de actos públicos y a algunas de sus decisiones, se tienen como actos de autoridad. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo no podía, valederamente, cambiar el curso de su positiva evolución sobre la materia, siendo como lo fue, la precursora de la admisión de los actos de autoridad tutelables por el contencioso-administrativo, sobre todo, ante la evidencia de un caso como el presente, en el cual, se trata de una Fundación pública, cuyos funcionarios están excluidos del régimen laboral, y asimismo lo están de la Ley de Carrera Administrativa, por disposición expresa del artículo 5 ordinal 5º de dicho texto. De allí que, sería crear un vacío jurídico la negativa del régimen del personal, que por lo que atañe a su forma de ingreso, clasificación, sistema de remuneraciones, sistema de calificación de cargos, es análogo al que se realiza en el seno de las universidades nacionales.

Ahora bien, más significativa que la relación de personal, es el objetivo mismo del ente creado por el Estado para cumplir con fines públicos de investigación, de docencia, y de desarrollo académico. Esta circunstancia, por si sola no puede menospreciarse, más aún cuando ella implica la necesidad del ente de dictar actos válidos, en relación con todos los sujetos que en una u otra forma se vinculan a su entorno (autarquía).

Los elementos de juicio aportados por los apoderados actores, relativos a la aplicación al personal de IDEA de los aumentos salariales que se destinan al sector público y del régimen de jubilaciones y pensiones, que igualmente se establece para dicho sector, son elementos concluyentes respecto a la naturaleza especial de la Fundación, que impide que se la califique como un sujeto de derecho privado.

A lo anterior se une la circunstancia de que las mismas realizan la prestación de servicios administrativos, de los más altos servicios que el Estado ofrece, porque son los vinculados con la divulgación de los conocimientos y la labor de investigación en su grado más elevado (altos estudios), lo cual constituye un nivel por encima de la actividad universitaria. De allí que, siendo tal la función del organismo, el mismo encaja no sólo dentro de la figura de los actos de autoridad, sino de la jurisprudencia tradicional.

Es por todas las razones que anteceden, que esta Sala Político-Administrativa, actuando en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara CON LUGAR la apelación interpuesta por el ciudadano Jaime Requena contra la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en fecha 18 de diciembre de 1996, que negara la admisión del recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acto que afectara al profesor Jaime Requena, y en consecuencia, impidiera la tramitación de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con dicho recurso.

(Resumen de la sentencia de la Sala Político - Administrativa de fecha 14 de mayo de 1998, Jaime Requena contra Fundación Instituto de Estudios Avanzados (Fundación IDEA), Expediente N° 13911).