En Sala Político - Administrativa
Magistrado Ponente: Dr. Humberto J. La Roche
Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 21 de abril de 1998, el ciudadano EFRAIN ROJAS RODRIGUEZ, titular de la cédula de identidad Nº 245769, actuando con el carácter de Secretario General del Partido Político Regional "Fuerza Merideña", asistido por la abogado Leix Teresa Lobo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 10882, interpuso recurso de interpretación de la norma contenida en el artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 ordinal 12º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.
El día 22 del mismo mes y año se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, a los fines de decidir lo conducente.
Pasa la Sala a pronunciarse respecto al presente recurso, previas las siguientes consideraciones:
I
Señala el recurrente, que actúa en su condición de Secretario General de la Organización Política Regional Fuerza Merideña, "...que puede participar en las venideras elecciones de 1998, y que se dispone a postular candidato para las elecciones de Gobernador del Estado Mérida".
Con fundamento en tal condición, solicita se determine el alcance e interpretación que debe dársele al artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, "...y específicamente el significado de la última parte del mismo artículo que textualmente dice: '... pero no podrán ser elegidos nuevamente hasta después de transcurridos dos (2) períodos, contados a partir de la última elección' (...) y se corrobore la interpretación que sostengo de esa misma norma, que he puesto en este escrito..."
Considera el recurrente que la interpretación que debe darse a dicha norma, es la tendiente a determinar "... el momento a partir del cual comienza a regir esa condición de inelegibilidad y el término por el cual la misma mantiene su vigencia: dos (2) períodos, contados a partir de la última elección. Y por último elección, debe entenderse, como se dijo, la segunda y última de la persona a la que -en esa misma norma- se le prohibe una tercera elección", por lo que, en su criterio, la condición de inelegibilidad de esa norma sólo perdura durante un período legal.
Señala además que tratándose de una norma legal restrictiva de un derecho constitucional como lo es el de ser elegido (artículo 112) no puede interpretarse sino literalmente, y en modo alguno aplicar, por analogía, las condiciones de reelección que la Constitución prevé en relación al Presidente de la República, y la ley respecto de la figura del Alcalde.
Solicita en consecuencia, se determine el alcance e inteligencia de la norma referida y se resuelva el asunto como cuestión de mero derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, "... en atención a los lapsos del calendario del proceso electoral que tendrá lugar el presente año...".
II
Corresponde a esta Sala, en primer lugar, analizar si se ha dado cumplimiento en el presente caso, a los requisitos de procedencia del recurso de interpretación, respecto de lo cual debe comenzarse por dilucidar si la norma cuya interpretación se solicita es susceptible de ser objeto del recurso previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, para luego, en caso afirmativo, entrar a analizar la legitimación del recurrente para intentar el recurso.
1.- Dispone el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, lo siguiente:
"El Consejo Nacional Electoral, los partidos políticos nacionales y regionales, grupos de electores y toda persona que tenga interés en ello, podrá interponer ante la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el recurso de Interpretación previsto en el numeral 24º del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las materias objeto de esta Ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia electoral, los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas".
De conformidad con la norma transcrita, las materias reguladas en la referida ley, son susceptibles de interpretación por la vía del recurso previsto en el artículo 42, ordinal 24º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, es amplia la disposición que en materia de interpretación dispuso el legislador electoral, al extender tal posibilidad no sólo al texto mismo de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, sino además a otras leyes que regulen materias directa o indirectamente vinculadas al ámbito electoral.
En el caso de autos el texto legal cuya interpretación se ha solicitado es específicamente, la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, por lo que, reiterando el criterio sostenido por esta misma Sala, en reciente decisión de fecha 19 de febrero de 1998 (caso: "Dennis Balza") es dicha ley ciertamente susceptible de interpretación, toda vez que la misma, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 1º, "tiene por objeto regular la forma de la elección directa y la remoción de los Gobernadores de Estado" y por tanto, se trata de una ley que regula la materia comicial. Así se decide.
2.- Verificada la previsión legal que permite la interpretación de la norma objeto del presente recurso, debe analizarse la legitimación aducida para actuar en este caso, y al respecto se observa que el recurrente, ciudadano Efraín Rojas Rodríguez, alega actuar en su condición de Secretario General de la Organización Política Regional "Fuerza Merideña", en virtud de que dicho partido "se dispone a postular candidato para las elecciones de Gobernador del Estado Mérida", en los comicios a realizarse en diciembre del presente año.
Asimismo, se observa que se acompaña al escrito contentivo del recurso, comunicación emanada de la Dirección General Sectorial de Partidos Políticos del extinto Consejo Supremo Electoral, de la cual se desprende que ciertamente, el recurrente posee la condición que alega para actuar en este caso; asimismo, queda evidenciado que la organización por él representado es una organización política regional, registrada como tal ante el máximo órgano electoral del país.
En consecuencia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, antes transcrito, conforme al cual se consagra una legitimación bastante amplia a los fines de intentar recurso de interpretación, incluyendo a los partidos políticos nacionales y regionales, grupos de electores, y a "toda persona que tenga interés en ello", y en concordancia con el artículo 4 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, que faculta a los partidos políticos regionales para postular candidatos a Gobernador de Estado, es evidente que se cumple en el caso de autos la legitimación requerida para actuar, y por tanto, al haberse verificado los supuestos de procedencia del presente recurso, se admite el mismo. Así se decide.
3.- Pasa de inmediato la Sala a determinar el alcance del artículo objeto del presente recurso de interpretación, y en tal sentido se observa:
Se ha solicitado la interpretación del artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, el cual establece lo siguiente:
"Artículo 7: Los Gobernadores de Estado electos, que hayan ejercido el cargo por un período legal o más de la mitad del mismo conforme a lo dispuesto en esta Ley podrán ser reelegidos, para el período inmediato siguiente, pero no podrán ser reelegidos nuevamente, hasta después de transcurridos dos (2) períodos, contados a partir de la última elección".
La norma transcrita contempla fundamentalmente tres supuestos: i) en primer lugar, la posibilidad de reelección de quienes hayan ejercido el cargo de Gobernador de determinado Estado durante el período legal inmediatamente anterior, o por más de la mitad de éste; ii) el supuesto de inelegibilidad que se produce en el caso según el cual, quien ejerza el cargo de Gobernador, y pretenda optar por una tercera reelección, y iii) la extinción de la referida causal de inelegibilidad, una vez "transcurridos dos (2) períodos, contados a partir de la última elección".
Respecto a la interpretación y alcance de los dos primeros supuestos de hecho contemplados en la norma, ya se ha pronunciado esta Sala en dos oportunidades anteriores (sentencias de fecha 17 de mayo de 1995, caso: "Ovidio González", y del 19 de febrero de 1998, caso: "Dennis Balza"). En ambos casos, aun cuando bajo supuestos distintos, se analizó el alcance de dicha norma en lo que se refiere a la periodicidad con la que un Gobernador puede aspirar a la reelección del cargo, esto es, respecto a los dos primeros supuestos, antes discriminados, de la norma en cuestión.
En la primera de las sentencias en referencia, se señaló que se entendía por períodos legales aquellos que supongan un efectivo desempeño de esa función pública estadal por más de la mitad del período cronológicamente computado, y por tanto, en ese caso concreto, el recurrente podía ser postulado por cuanto no había cumplido más de la mitad del segundo período sucesivo.
Por otra parte, al pronunciarse nuevamente esta Sala, respecto a la interpretación de ese artículo, mediante decisión del 19 de febrero del presente año, se analizó puntualmente la norma en relación a la contemplada en el artículo 20 eiusdem, concluyendo la Sala que "en el caso de una persona que resulte electa Gobernador para suplir la falta absoluta de quien estaba ejerciendo ese cargo, debe seguir por el resto del período correspondiente 'el cual se considerará, a los efectos legales, como un período completo' (...) con independencia del tiempo efectivo durante el cual éste haya desempeñado dicho cargo" y en consecuencia, el recurrente, al estar desempeñándose como Gobernador por un segundo período consecutivo, se encontraba incurso en la causal de inelegibilidad contemplada en la norma interpretada.
Ahora bien, en el presente caso corresponde analizar específicamente, el tercero de los supuestos antes distinguidos, que contempla el artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado en su parte in fine, esto es, el relativo a que no podrán ser reelegidos nuevamente como Gobernadores de Estado, aquellos candidatos que hayan desempeñado ese cargo durante los dos períodos legales inmediatamente anteriores -entendidos éstos bien como el período completo o más de la mitad del mismo- en la misma jurisdicción, "hasta después de transcurridos dos (2) períodos, contados a partir de la última elección".
Por tanto, se trata de determinar el término de duración de tal causal de inelegibilidad temporal, es decir, cuándo puede entenderse que el candidato que durante períodos legales anteriores se desempeñó como Gobernador, se encuentra legalmente apto para ser elegido de nuevo.
La interpretación que respecto a tal disposición considera el recurrente es la que debe adoptarse, consiste en que "...el término 'última elección' se refiere, sin duda (...) a la última elección de la persona a la que se refiere la norma", es decir, la última elección en la que esa determinada persona participó como candidato; tal interpretación, en criterio del recurrente, llevaría a concluir que dicha condición de inelegibilidad cesa luego de transcurrido un solo período a partir de su separación del cargo.
A los fines de que la Sala precise el alcance de la disposición normativa objeto de la interpretación, debe atenderse, en primer lugar a la intención del legislador, lo cual conllevará a determinar el sentido que se pretendió al establecer dicha condición de inelegibilidad.
En este sentido, de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, posteriormente aprobada y publicada mediante Gaceta Oficial Nº 4086 Extraordinario, de fecha 14 de abril de 1989, aún vigente, se desprende la intención del legislador de modificar el texto de la ley, estableciendo un régimen de reelección limitativa de los Gobernadores de Estado.
En dicho texto se contempla, prácticamente en idénticos términos al posteriormente aprobado artículo 7, la posibilidad de reelección del Gobernador, para el período inmediato, pero "no podrán ser elegidos nuevamente, hasta después de transcurridos dos (2) períodos contados a partir de la última elección".
En consecuencia, el análisis de esta Sala debe circunscribirse a determinar la correcta interpretación de la disposición, específicamente en lo relativo a la inelegibilidad que perdure "hasta después de transcurridos dos (2) períodos, contados a partir de la última elección".
Ningún sentido tiene, tal como sí pretende el recurrente, interpretar de manera aislada y exclusiva la frase "contados a partir de la última elección", puesto que, como interpretación legislativa que es la solicitada, debe analizarse dentro del contexto normativo que la contempla.
Dos conceptos, entonces, ameritan ser precisados a fin de establecer el alcance de la norma: elección y período legal.
Respecto al primero de éstos, se observa que el término elección debe ser entendido -en sentido amplio-, conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, como el proceso electoral que se celebra "... en todo el Territorio Nacional, mediante el sufragio universal, directo y secreto, con la finalidad de elegir Presidente de la República, Senadores y Diputados al Congreso de la República, Gobernadores de Estados, Diputados a las Asambleas Legislativas, Alcaldes, Concejales, miembros de las Juntas Parroquiales y demás autoridades y representantes que determinen las leyes" (Artículo 1º Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado).
En este sentido, el denominado procedimiento comicial o electoral, vendría a ser en definitiva, el conjunto de fases -convocatoria, postulación, votación, escrutinios, totalización, adjudicación, proclamación y toma de posesión- destinadas, como se dijo, a materializar la soberanía popular a través del ejercicio del sufragio, a fin de determinar democráticamente quienes serán, de entre los candidatos, los sujetos que ocupen por un período legal determinado, cargos de elección popular.
No debe confundirse, y es este tal vez el aspecto fundamental de una clara interpretación de la norma en análisis, lo que es la fase de votación y el procedimiento de elección.
Así, la votación se limita a ser la fase del procedimiento comicial, mediante la cual los electores ejercen efectiva y materialmente su derecho al voto; dicha fase -regulada en la Sección Segunda del Capítulo Segundo, Titulo V, de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política y aplicable en lo relativo a la elección de los Gobernadores de Estado por remisión expresa del artículo 10 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado-, comienza con la instalación de la mesa electoral y culmina con la suscripción del acta de votación, inmediatamente antes del acto de escrutinio.
Por tanto no pueden confundirse la votación y el proceso de elección que, además, abarca a ésta como una de sus fases. Esta distinción se patentiza, una vez más, del análisis de las disposiciones de la novísima ley de la materia electoral relativas a la "nulidad de los actos de los organismos electorales" (Titulo VIII de la ley), la cual distingue como objeto de control, a la elección (artículos 216 y 217) y como consecuencia la nulidad de todo el procedimiento comicial efectuado (desde la convocatoria a elecciones hasta la proclamación), de lo que sería la nulidad de votaciones, que sólo conllevaría a dejar sin efecto los comicios efectuados en determinada mesa electoral, y los actos consecuenciales a ésta (artículos 218 y 219 eiusdem).
Esta distinción (elección-votación) permite aclarar un primer aspecto relativo a la interpretación que corresponde hacerse del artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado: cuando la ley se refiere a que la condición de inelegibilidad perdurará hasta después de transcurridos dos períodos "contados a partir de la última elección" se esta refiriendo, sin lugar a dudas, al último procedimiento comicial o electoral entendido de manera global, y no sólo a la fase de votación del mismo. Es esta y no otra la interpretación literal que surge de la norma.
Determinado lo anterior, debe analizarse la disposición del referido artículo, relativa a que la inelegibilidad del candidato perdura "hasta después de transcurridos dos (2) períodos", así como el alcance que de manera concatenada a lo antes expuesto, debe dársele a la norma.
Al respecto se observa que mediante las citadas decisiones de fechas 17 de mayo de 1995 (caso: "Ovidio González") y del 19 de febrero de 1998 (caso: "Dennis Balza") se dejó establecido qué se entiende por períodos legales, como aquellos que suponen un efectivo desempeño de esa determinada función pública estadal por más de la mitad del período cronológicamente computado.
En tales casos se estableció además, que el ejercicio de determinado cargo, durante ese "período legal" requiere evidentemente, estar precedido de un procedimiento comicial que legitime la elección de la autoridad, puesto que en un sistema democrático, como lo es el venezolano, no se concibe -salvo que se trate de suplir vacancias- el ejercicio de cargos de elección popular sin que para ello se efectuare la correspondiente elección previa.
Además, si desde la óptica teleológica es analizada la elección, se llega a idéntica conclusión. Así, el procedimiento electoral es meramente instrumental, no posee un fin en sí mismo, mas que servir de mecanismo legitimador de la elección de autoridades públicas, y como instrumento que garantice y otorgue seguridad jurídica al ejercicio del derecho constitucional al voto.
De allí que el período legal debe entenderse como un todo, integrado no sólo por la fase del ejercicio mismo de determinado cargo, sino además e incluido en éste, la fase previa de naturaleza electoral -la elección respectiva- que culmina con la proclamación del candidato ganador.
Incluso, entre las disposiciones jurídicas que reflejan que ambos sucesos -elección y ejercicio del cargo- son etapas del denominado período legal, se observa que puede señalarse las siguientes: en primer lugar, el cuando propio Texto Fundamental consagra el derecho a ser elegible para el desempeño de funciones públicas (artículo 112 de la Constitución), ha entendido la Jurisprudencia (sentencia Nº 122 del 20 de marzo de 1997, caso: "Francisco Arias Cárdenas"), que está implícitamente consagrado el derecho al ejercicio efectivo del cargo para el cual se ha sido elegido, facultad ésta que, implícitamente consagrada, se traduce en la materialización misma del derecho a ser electo.
Ello demuestra entonces, que ninguna finalidad tendría el derecho político a ser electo a través del mecanismo del sufragio, más que para legitimar el ejercicio mismo de determinada función pública. De allí que devengan en indisolubles el procedimiento de elección y el desempeño del cargo electo, y es así como lo entiende el legislador al contemplar la figura del período legal.
Asimismo, se evidencia además que el "período legal" incluye tanto a la elección como al ejercicio del cargo, de lo dispuesto en la Ley sobre el Período de los Poderes Públicos de los Estados, cuyos artículos 1º y 2º establecen lo siguiente:
"Artículo 1: El período de los Poderes Públicos de los Estados será de tres (3) años. La Constitución del Estado fijará el inicio del período teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 2 de esta ley.
Artículo 2: la elección de Diputados a las Asambleas Legislativas y de los Gobernadores del Estado tendrá lugar en la misma oportunidad y simultáneamente en todos los Estados de la República". (Subrayado de la Sala)
De la interpretación concatenada de los artículos anteriores, se desprende que el período legal de los Poderes Públicos estadales, se iniciará según lo que fije la respectiva Constitución en cada Estado, "teniendo en cuenta" que la elección deberá ser simultánea en todos los Estados de la República. De allí que, no queda duda de la intención del legislador de incluir a la elección y al ejercicio de la misma dentro del denominado período legal, dado que de lo contrario, no se explica que se exija que el inicio del período tome en cuenta la elección simultánea de todos los Gobernadores de Estado.
En consecuencia de las consideraciones expuestas, se concluye que cuando el artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado prevé que en el caso de que un candidato haya ejercido el cargo de Gobernador de ese Estado durante los dos períodos legales -o más de la mitad de alguno de ellos- y consecutivos, inmediatamente anteriores a determinada elección, y que en consecuencia no podrá ser reelegido "hasta después de transcurridos dos (2) períodos, contados a partir de la última elección", debe entenderse que se trata de un supuesto de inelegibilidad temporal que perdura por dos períodos legales a partir de la culminación del ejercicio del segundo de los períodos para el cual fue electo. En otros términos, se prohibe la tercera y cuarta elección consecutiva, luego de las cuales cesa la inelegibilidad.
En virtud de lo expuesto, mal puede considerar el recurrente que el supuesto de inelegibilidad se mantiene sólo durante un período luego de que culmine el ejercicio del segundo período legal para el cual se ha sido reelegido Gobernador, dado que ello implicaría, en primer lugar, una interpretación contraria a la ley, puesto que la norma exige que se dejen transcurrir dos períodos legales, y en segundo lugar, implicaría interpretar erróneamente que la ley entiende por "última elección" lo que sería el "último acto de votación", pretendiéndose excluir así todas las demás fases que la elección implica, incluyendo el ejercicio efectivo de esa elección; de esa manera se contrariaría igualmente la interpretación literal del término "elección". Así se declara.
III
Por las razones expuestas, esta Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, declara en nombre de la República y por autoridad de la Ley que la interpretación del artículo 7 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, debe entenderse según el sentido que se evidencia de sus palabras, en los términos siguientes:
Cuando una persona haya ejercido el cargo de Gobernador de determinado Estado, durante dos períodos consecutivos, no podrá ser reelegido durante los dos períodos inmediatos y siguientes a la culminación del ejercicio de su segunda reelección.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas, a los nueve días del mes de junio de mil novecientos noventa y ocho. Años: 188º de la Independencia y 139º de la Federación.
La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ
El Vicepresidente,
ALFREDO DUCHARNE ALONZO
Magistrados:
HUMBERTO J. LA ROCHE
Ponente
JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS
HILDEGARD RONDON DE SANSO
La Secretaria,
ANAIS MEJIA C.
HJLR/sn.-
EXP. Nº 14589.-
(Texto completo de la sentencia de la Sala Político - Administrativa de fecha 09 de junio de 1998, Efraín Rojas Rodríguez, expediente N° 14589).