El 19 de mayo de 1998, la abogada Elba Paredes Yéspica -inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 3.872-, actuando en su carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles INSTITUTO PSIQUIATRICO RURAL VIRGEN DEL ROSARIO C.A., CENTRO DE RESOCIALIZACION Y REHABILITACION MENTAL BUENA VISTA C.A., INSTITUTO PSIQUIATRICO RURAL "MACAIRA S.R.L.", INSTITUTO DE RESOCIALIZACION PSIQUIATRICA "DR. RAUL CASTILLO S.R.L.", INSTITUTO DE RESOCIALIZACION PSIQUIATRICA LA SIERRITA C.A., INSTITUTO DE RESOCIALIZACION PSIQUIATRICA "EL MOJAN S.R.L., INSTITUTO DE RESOCIALIZACION PSIQUIATRICA ZULIA, S.R.L., RESIDENCIAS SAN MARCOS SANATORIO MENTAL" C.A. y SANATORIO MENTAL LA PAZ, interpuso ante esta Sala solicitud de amparo constitucional contra el Ministro de Sanidad y Asistencia Social.

Admitida la acción el 02-07-98 mediante decisión registrada bajo el Nº 409, el 09-07-98, el presunto agraviante consignó el informe a que se refiere el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Posteriormente, el 15-07-98 tuvo lugar la audiencia constitucional contemplada en el artículo 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con la comparecencia de ambas partes, luego de la cual consignaron sendos escritos de conclusiones.

Llegada la oportunidad para decidir, pasa la Sala a hacerlo previas las siguientes consideraciones:

Alegan los presuntos agraviados que la conducta omisiva consistente en la no renovación de los contratos de servicio que los unían con el presunto agraviante, en enero de 1998, lesiona su derecho constitucional a la propiedad y los derechos a la vida y a la salud de los enfermos mentales a quienes atienden.

Explican al efecto los querellantes, que son todos institutos psiquiátricos de "larga estancia", es decir, que atienden a enfermos mentales crónicos, que provengan del medio rural y que no tengan un grupo familiar conocido o de difícil ubicación. Los pacientes son referidos por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, para que les sea prestada atención médica y paramédica, medicinas, alimentación, vestuario vivienda, cuidados y en general atención integral. Allí residen hasta que fallecen, correspondiéndole a los Institutos Psiquiátricos también los gastos de entierro, ya que son personas indigentes o de familias paupérrísimas.

Los cupos para ingresar a dichos Institutos son controlados por el querellado, el cual en un primer momento subsidiaba su funcionamiento, sistema que fue sustituido por la celebración de los contratos de servicio, cuya renovación se demanda.

Según exponen, todos los gastos que han requerido los enfermos mentales, desde el primero de enero de 1998, han tenido que sufragarlos los querellantes, y ya les es materialmente imposible seguir pagando esos gastos porque el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social no ha suscrito el contrato correspondiente al año de 1998 y no les ha pagado el costo de cama-paciente-día, ni los gastos médicos y parámedicos, ni otros gastos que han ocasionado los enfermos mentales. No ha pagado pues los insumos para la atención integral del enfermo mental.

Hasta la presente fecha, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social no ha firmado los contratos de servicio para el año de 1998, a pesar del reclamo constante de las contratadas, ya que se han dirigido reiteradamente en forma verbal y por escrito al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, el cual no ha dado oportuna respuesta.

Según denuncian, las circunstancias descritas son violatorias de los siguientes derechos constitucionales:

1) Derecho de Propiedad: por invasión de sus activos y patrimonios por parte del agraviante, a partir de enero de 1998, por cuanto ha dejado ocupando las instalaciones de los querellantes por los enfermos mentales por ellos atendidos, sin contraprestación alguna a cambio y sin trasladarlas en forma alguna.

Con ello, en su opinión:

"Se ha violado el derecho de Propiedad por INVASION DE SUS ACTIVOS Y PATRIMONIOS por parte del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, a partir del primero de Enero de 1.998, por cuanto ese Ministerio mantiene en dichos Institutos Psiquiátricos a un grupo de Enfermos Mentales remitidos por él mismo, mediante contrato suscrito con los accionantes, desde el año 1.992, prorrogado cada año hasta diciembre de 1.997; pero es el caso que a partir del primero de enero de 1.998 y hasta la presente fecha, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, no ha prorrogado dichos contratos y al no haber dado oportuna respuesta a mis representadas de la renovación de cada uno de los Contratos de Servicios, se ha negado la prórroga del Contrato, como lo establece el Artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y al mismo tiempo que se les niega a mis representadas la renovación del contrato de servicios, que año tras año, lo había hecho desde 1.992, en forma sucesiva, ha mantenido bajo la guarda y custodia de mis representadas a un número de enfermos mentales por cada Instituto Psiquiátrico por vías de hecho, y en forma arbitraria, sin haber realizado ningún pago a mis representadas por ningún concepto, lo que ha causado un grave daño a mis representadas, debido a los enormes gastos que han realizado para poder prestarle la atención debida a esos enfermos, de alimentación, vestuario, tratamiento médico, etc., como lo establecen los contratos firmados desde 1.992 y prorrogados en forma expresa hasta el 31 de diciembre de 1.997, lo que CONSTITUYE UNA CLARA INVASION DE LA PROPIEDAD DE MIS REPRESENTADOS Y UN INSOLITO ABUSO DE PODER, ya que como lo he afirmado, el Estado ha dejado abandonados a esos enfermos mentales en los Institutos Psiquiátricos de mis representadas bajo su guarda y custodia.

(...)

Cuando 'El Ministerio' invade las propiedades de mis representadas y deja abandonados a más de mil enfermos mentales en sus instalaciones desde el primero de enero de 1.998, hasta la fecha, sin aportar ni un céntimo para la atención de los enfermos, está pisoteando el derecho de propiedad, usurpando y abusando del poder de manera arbitraria, violando los derechos constitucionales a la salud y a la vida, tanto de los enfermos mentales recluidos en esos Institutos PSIQUIATRICOS; así como del personal que trabaja allí y de la población donde pudieran ser localizados y de las poquísimas familias que pudieran recibirlos pero no atenderlo debidamente."

2) Garantía contenida en el artículo 72 de la Constitución:

Se produciría además -en su criterio- la violación de la garantía contenida en el artículo 72 de la Constitución, que consagra el deber para el Estado de proteger las asociaciones, corporaciones sociedades y comunidades que tengan por objeto el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social y fomentar la organización de cooperativas y demás instituciones destinadas a mejorar la economía popular, por cuanto las accionantes tienen por objeto la realización de actividades para el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social y para mejorar la economía popular.

3) Derecho de Petición:

También han visto las querellantes violentado su derecho de petición, ya que no han obtenido respuesta a la comunicación fechada 20.11.97, por medio de la cual solicitaron al Ministerio de Sanidad y Asistencia y Social ser recibidos para tratar sobre el contrato del año 1998.

4) Derecho a la vida y a la salud de los enfermos mentales recluidos en las instituciones agraviadas:

Según aducen, el agraviante ha violado los derechos a la salud y la vida de los enfermos mentales remitidos por ese Ministerio a los Institutos Psiquiátricos de Larga Estancia antes señalados, por cuanto el Estado Venezolano por órgano del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, ha dejado abandonados a su suerte y expuestos a morir de hambre y por falta de asistencia médica desde el primero de enero de 1998 a un grupo de enfermos mentales, remitidos por orden del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social a los Institutos Psiquiátricos querellantes, al no prorrogar los contratos de servicio.

Y se pregunta la representación judicial de quienes accionan:

"QUE PASARIA CON LOS ENFERMOS MENTALES SI MIS REPRESENTADAS LOS DESALOJAN DE SUS INSTITUCIONES POR LA NEGLIGENCIA Y OMISION NEGATIVA DEL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL?, QUIEN LOS ALOJARIA?, DONDE COMERAN?, QUIEN LES SUMINISTRARA LOS MEDICAMENTOS?, QUIENES LOS ATENDERAN?, QUIENES EVITARIAN QUE ATENTEN CONTRA SU VIDA O CONTRA LA DE TERCEROS?, ES DECIR CONTRA TODOS LOS CIUDADANOS DE LA LOCALIDAD DONDE RESIDIRIAN?"

El petitorio de los querellantes se contrae a los siguientes puntos:

"QUE LE ORDENE AL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL QUE RESTABLEZCA DE INMEDIATO LA GRAVE SITUACION JURIDICA INFRINGIDA Y, EN CONSECUENCIA, PROCEDA A CELEBRAR UN NUEVO CONTRATO CON CADA UNA DE MIS REPRESENTADAS DESDE EL 01 DE ENERO DE 1.998 CUYA DURACION SEA HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 1.998, QUE CADA UNO DE LOS NUEVOS CONTRATOS CELEBRADOS CON MIS REPRESENTADAS SE PRORROGUEN SUCESIVAMENTE, Y QUE REFORME EL CONTRATO DE SERVICIO VIGENTE HASTA EL 31/12/97 PARA PONERLO EN CORRESPONDENCIA CON LA REALIDAD SOCIAL Y ECONOMICA QUE VIVE EL PAIS DESDE EL PRIMERO (01) DE ENERO DE 1.998 Y EN PARTICULAR PARA AJUSTARLO A LA INFLACION OCURRIDA DESDE ESA FECHA (01/01/98) HASTA EL DIA EN QUE SE FIRMEN LOS NUEVOS CONTRATOS DE SERVICIO CON CADA UNA DE MIS REPRESENTADAS, EN BASE A LOS INDICES DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, CALCULADOS POR EL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA PARA ESE MISMO PERIODO O, EN SU DEFECTO, SI EL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL SE NIEGA A CELEBRAR LOS NUEVOS CONTRATOS ANTES SEÑALADOS CON CADA UNA DE MIS REPRESENTADAS; LE ORDENE TRASLADAR LOS ENFERMOS MENTALES RECLUIDOS EN LOS INSTITUTOS PSIQUIATRICOS, PROPIEDAD DE MIS REPRESENTADAS, POR ORDEN DE DICHO MINISTERIO HASTA LAS INSTITUCIONES DONDE ESE MISMO MINISTERIO, CREA CONVENIENTE, ASI COMO LE PAGUE A MIS REPRESENTADAS POR LOS DAÑOS Y PERJUICIOS CAUSADOS DESDE EL 01/01/98 HASTA LA FECHA CUANDO SE PRODUZCA EL TRASLADO DE LOS ENFERMOS MENTALES QUE EL MINISTERIO DEJO EN TOTAL ABANDONO EN LAS INSTALACIONES Y PROPIEDADES DE MIS REPRESENTADAS Y BAJO SU GUARDA Y CUSTODIA POR OMISION, NEGLIGENCIA VIAS DE HECHO Y ABUSO DE PODER."

El presunto agraviante negó, rechazó y contradijo en todas y cada una de sus partes la demanda en los siguientes términos:

1.- No es cierto que el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social haya dejado abandonados a su suerte a los pacientes recluidos en las instituciones psiquiátricas demandantes, ni que se haya negado sistemáticamente a pagarles los gastos por la manutención de aquéllos durante el año 1988. Al respecto redarguyen:

"Lo que ha sucedido es que en el Presupuesto de 1998 se hizo un recorte sustancial a la partida destinada a cubrir gastos, lo cual impidió al Ministerio celebrar los correspondientes contratos a comienzos de año como estaba programado, en acatamiento a lo establecido en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

(...)

El ciudadano Ministro, preocupado por la suerte de estos pacientes, se dirigió a la Oficina Central de Presupuesto, mediante oficio, planteándoles la gravedad de la situación.

En dicho oficio, el Ministro le notifica al Jefe de la OCEPRE que las disminuciones realizadas al Presupuesto 1998 en el Programa 03: Subsistema Integrado de Salud, Subprograma 02: Dirección Técnica de Programas, Partida 403.99.01.00, Otros Servicios No Personales, alcanzan el monto de Bs. 1.000.000.000, los cuales corresponden a los Contratos de Servicios de las Colonias Psiquiátricas que atienden a 1.530 pacientes. Señala el Ministro en su comunicación que, la rebaja en la partida traerá como consecuencia que esos enfermos mentales queden desasistidos porque el Ministerio no contará con el recurso presupuestario necesario para cumplir con este compromiso. Se le exige finalmente al Jefe de la OCEPRE que haga las gestiones necesarias para que restablezca el monto de la partida original que alcanzaba a la suma de 1.400.000.000.

La Oficina Central de Presupuesto, atendiendo al reclamo del Ministerio, solicitó autorización de la Comisión Permanente de Finanzas de la Cámara de Diputados del Congreso de la República, para efectuar el traslado de créditos presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social por un monto de Bs. 859.500.000, a fin de atender el pago de los compromisos con las colonias psiquiátricas.

La Comisión Permanente de Finanzas de la Cámara de Diputados aprobó el traslado de los créditos presupuestarios solicitados el 21.05.98, según consta en la copia del oficio Nº 236 que se acompaña anexo, marcado con la letra 'C'.

En el oficio en cuestión se detallan las partidas destinadas al pago de cada uno de dichos establecimientos.

En copia del Punto de Cuenta aprobado por el ciudadano Ministro de Sanidad y Asistencia Social el 22.06.98, que acompaño marcado con la letra 'D', se evidencia la autorización impartida a la Directora General Sectorial de Salud del Ministerio para celebrar los nuevos contratos con los establecimientos psiquiátricos querellantes.

A mayor abundamiento, marcado con la letra 'E', acompañamos copia del punto de cuenta aprobado también por el ciudadano Ministro, autorizando a la Directora General Sectorial de Salud para la prórroga de los contratos de servicio con las colonias psiquiátricas.

Esta documentación acompañada pone de manifiesto a esta honorable Corte Suprema de Justicia, que el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social se ha comportado de manera diligente en su responsabilidad para con los establecimientos psiquiátricos que albergan enfermos mentales crónicos que no pueden proveer al pago de dichos servicios, haciendo todas las gestiones necesarias ante la Oficina Central de Presupuesto para la reasignación de los recursos presupuestarios necesarios para atender el pago de los compromisos derivados de dicha contratación.

Si bien es verdad que no se pudieron celebrar a tiempo, como estaba programado, estos contratos, ello se debió a circunstancias imprevistas que escapaban del control del Ministerio como era el recorte presupuestario efectuado por las autoridades del Ministerio de Hacienda ante la caída de los ingresos fiscales de la República.

Quiero hacer énfasis una vez más en el hecho de que el Ministerio está al tanto de su responsabilidad para con los enfermos mentales crónicos y que en la programación presupuestaria contempló los recursos necesarios para atender el pago de estos compromisos y que resultó sorprendido con el recorte presupuestario efectuado por las autoridades del Ministerio de Hacienda pero, apenas enterado de la situación, procedió a reclamar la reasignación de los recursos correspondientes".

2.- Existe un reparo formulado por la Contraloría General de la República durante los años 1994-95, contra el Instituto Psiquiátrico Virgen del Rosario, Centro Resocialización Buena Vista, Instituto de Resocialización La Sierrita, Sanatorio Mental La Paz y Psiquiátrico Mental Macaria por un monto de Bs. 6.140.040, según el cual esos establecimientos deben reintegrarle al Ministerio la suma antes mencionada, sin que hasta el presente hayan efectuado el pago respectivo. Esta situación administrativa debe ser resuelta antes de proceder a la contratación del año 1998.

3.- El Ministerio consideró oportuno señalar también que, de acuerdo con lo estipulado en parágrafo único de la Cláusula Cuarta de los contratos celebrados en el año 1997 con los establecimientos demandantes, ambas partes se obligaron a que, dentro de los diez días siguientes al último mes de vigencia de dichos contratos, debían efectuar los ajustes necesarios para la determinación y cuantificación de los pacientes efectivamente atendidos durante el lapso comprendido entre el 01.10.97 y 31.12.97, a fin de determinar si la cantidad pagada por el Ministerio era mayor al número de pacientes realmente atendidos. La diferencia debía ser reintegrada por el contratista al Ministerio, dentro del plazo de 15 días calendario siguientes a la fecha de la conciliación de cuentas aprobada por las partes y tales ajustes no se han efectuado aún, a pesar de haber transcurrido el término fijado en el contrato para hacerlo, debido a que no se ha suministrado al Ministerio la información correspondiente.

4.- También, en cuanto a los hechos, expuso el presunto agraviante que las instalaciones de algunos de los demandantes se encuentran en estado deplorable, por lo que ese organismo ha formulado constantes reclamos para que se corrigieran dichas fallas.

5.- En cuanto a la alegada violación al derecho de propiedad fundamenta su negativa en el hecho de que los pacientes ingresaron a los establecimientos por existir una relación contractual entre las partes, "de manera que el ingreso de los pacientes fue legítimamente consentido por los querellantes". Y agrega:

"En cuanto a la permanencia de los pacientes en dichos establecimientos durante el tiempo que ha transcurrido del año 1998, ha sido también libremente consentida por los querellantes quienes en su libelo señalan que no están dispuestos a desalojar los pacientes por razones humanitarias, a pesar de no haber recibido el pago a que tienen derecho del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.

Nos preguntamos entonces: ¿Existe violación del derecho de propiedad cuando el propietario del establecimiento médico voluntariamente decide hospitalizar y darle atención médica a un paciente sin haber recibido de éste o del Estado el pago por los servicios prestados? Evidentemente que no, porque al no haber mediado una acción violenta de parte del paciente, de la autoridad o de un tercero, que le imponga al director del establecimiento médico contra su voluntad la hospitalización y atención del paciente, no se puede pensar en violación ni restricción del derecho de propiedad.

(...)

Finalmente, sobre este punto, no debemos perder de vista que razones de ética médica que(sic) obligan a estos establecimientos a velar por la salud y la integridad física de sus pacientes, razón de peso para descartar la posibilidad de que fueran dados de alta por la falta de pago de parte del Ministerio".

6.- En lo que respecta a la presunta violación del derecho a la salud de los enfermos mentales, estiman que el Ministerio, al remitir a los pacientes a los establecimientos administrados por los querellantes quienes cumplen con todos los requisitos exigidos por el Reglamento que los rige, lejos de haber atentado contra la salud de tales pacientes, los puso en manos de una institución idónea y en capacidad de ofrecerles la mejor terapéutica para su recuperación.

Tampoco hubo violación del derecho a la vida de los enfermos mentales, quienes son personas incapaces para proveer por sí mismos, su cuido y manutención, razón por la que, en el caso de los que no tienen familia o poseen muy escasos recursos económicos, "es indudable que el Estado debe asumir integralmente su cuidado y atención".

En criterio del presunto agraviante, esa obligación fundamental jamás ha sido incumplida por él, puesto que en los presupuestos asignados al Despacho siempre ha existido una partida destinada a cubrir los gastos que se ocasionan con la atención de pacientes de este tipo. Al respecto sostiene:

"La circunstancia de que se hubiese hecho este año una reducción sustancial a la partida presupuestaria programada para cubrir los costos de dicha contratación, por la circunstancias de todos conocida de los recortes presupuestarios realizados por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) ante la caída de los ingresos fiscales, no significa que el Ministerio haya incumplido con este sagrado deber de proteger la vida de estos pacientes, puesto que, como antes se dijo, apenas se enteró el Ministro del recorte efectuado, al presupuesto del año 98, (08.12.97), se dirigió de inmediato al Despacho a cargo de las finanzas públicas pidiéndole la restitución de la partida a objeto de atender el pago de tales compromisos, lo cual obtuvo una vez cumplido el trámite ante el Congreso de la República, disponiendo hoy del crédito presupuestario para atender al pago de las obligaciones pendientes con los querellantes por los servicios prestados."

7.- Se niega igualmente la denunciada violación al derecho de petición de las accionantes puesto que el Ministerio habría sostenido numerosas reuniones con la representante de los querellantes, en las cuales se le informó que existían dificultades presupuestarias en vías de solución, pero que, una vez disponibles los recursos necesarios se procedería a negociar los nuevos contratos y el pago de la deuda existente.

8.- No hubo -afirma el Ministerio- violación del artículo 72 de la Constitución.

Según el querellado, una cosa es el deber de proteger las asociaciones, corporaciones y sociedades que tengan por objeto el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social y otra es que el Estado tenga que subsidiar o financiar su funcionamiento:

"Tratándose de entes privados como son los querellantes que persiguen obtener beneficios económicos con la realización de su objeto social, deben necesariamente correr con los riesgos que entraña la libre empresa y no hacerse dependientes exclusivamente del Estado y pretender que éste está obligado a contratar con ellos a perpetuidad, sacrificando el interés colectivo en beneficio de la institución privada".

9.- Por otra parte, aducen que la recta interpretación del artículo 5º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, según la doctrina y jurisprudencia, excluyen el amparo constitucional como mecanismo idóneo para acordar indemnizaciones por daños y perjuicios, habida cuenta del efecto restablecedor de la sentencia de amparo y del carácter breve, sumario y eficaz de dichas acciones, razón para que esta Corte declare improcedente la pretensión de amparo contenida en la demanda.

10.- Por último, expone el accionado que en el presente caso, los querellantes, quienes se afirman acreedores de la República, pretenden obtener, por vía del amparo constitucional, la satisfacción de un derecho subjetivo de contenido económico, haciendo caso omiso de los medios ordinarios establecidos en la Ley para tales fines, como lo es el antejuicio administrativo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual consagra un procedimiento breve, eficaz y sumario dentro del cual la Administración debe dar respuesta a la reclamación de contenido patrimonial que le formule el interesado, acogiéndola o rechazándola.

Así, según el querellado, a través de este procedimiento el administrado puede lograr una solución favorable que ponga fin a la reclamación sin necesidad de acudir a la vía judicial. Ello haría, en su opinión, improcedente el amparo intentado en su contra.

1.- En su escrito de concusiones la parte actora insistió en todos sus planteamientos y negó que sus representadas se hubieren reunido en numerosas ocasiones con representantes o personeros del Ministerio, así como que se les hubiese informado acerca de la insuficiencia presupuestaria y de la realización de gestiones tendentes a la renovación de los contratos cuya renovación se demanda.

Afirman que igualmente era desconocida la existencia de reparos de la Contraloría General de la República, que datan de hace tres años aproximadamente y solicitan que no se condicione la celebración de los nuevos contratos a la situación que de aquéllos pueda derivarse.

Niegan, por último, que el estado de sus instalaciones sea deplorable, alegando que lo que ha pasado es el deterioro natural por la falta de pago del Ministerio.

2.- Por su parte, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social reprodujo las afirmaciones y argumentos contenidos en el escrito de informe.

Resulta un hecho incontrovertido que el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y los querellantes celebraron contratos de servicio desde 1992, los cuales fueron renovados anualmente hasta 1997 y que no se produjo su renovación para 1998.

Surge asimismo de autos que la causa de la ausencia de renovación no fue la desaparición del animus societatis entre las partes contratantes, sino la falta de recursos por parte del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, a causa de un recorte presupuestario, situación que se solventó con posterioridad a la fecha de introducción de la demanda (19-05-98) el 21-05-98, a través de la aprobación por parte de la Comisión Permanente de Finanzas de la Cámara de Diputados, de un traslado de créditos presupuestarios.

El Ministerio de Sanidad y Asistencia Social consignó en autos copia del "Punto de Cuenta" aprobado por el Ministro del ramo el 22-06-98, de la cual, según afirman, "se evidencia la autorización impartida a la Directora General Sectorial de Salud del Ministerio para celebrar los nuevos contratos con los establecimientos psiquiátricos querellantes".

Con vista en los hechos así fijados, pasa la Sala, con el fin de decidir, a examinar las denuncias de violación de derechos humanos o fundamentales formuladas por la parte actora, así como la posición al respecto del querellado.

1.- Presunta violación al derecho de propiedad:

Afirman los demandantes tal violación a causa de la "invasión" que habrían sufrido de sus instalaciones por parte del agraviante, al no renovar los contratos de servicios que tenían suscritos para la atención de enfermos mentales pero sin desocuparlas de los pacientes. Redarguye el querellado que no hubo ningún acto violento de su parte de introducción a la fuerza de personas en dichas instalaciones sino que, por el contrario, los pacientes habían ingresado y permanecido en ellas con el consentimiento de los accionantes.

En primer lugar, deja sentado la Corte que en su criterio, es a todas luces condenable que la representación judicial de ese Ministerio se escude en un pretendido consentimiento de los querellantes, al aceptar la permanencia de los enfermos mentales en sus instalaciones, cuando sólo el cumplimiento del deber y las más elementales razones morales y éticas les impedían cualquier conducta distinta. Ello, está claro, no equivale a libre consentimiento sino a determinada actitud impuesta por las circunstancias.

El deber contractual de los accionantes de atender y albergar a los pacientes remitidos por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, cesó el 31-12-97. De esa fecha en adelante han visto constreñida su voluntad a causa de la conducta omisiva de dicho Ministerio y así se declara.

Sin embargo, debe destacarse que los querellantes, como prestatarios que son de un servicio público, estaban en el deber jurídico de no cesar la prestación del mismo, puesto que, como es sabido, la fórmula de derecho civil "non adimpleti contractus", que permite a una de las partes contratantes dejar de cumplir sus obligaciones contractuales cuando la otra lo hace, no es aplicable en los contratos de servicio público. Ello en virtud de que en este tipo de relación jurídica, el interés general que motiva la contratación está muy por encima del interés particular involucrado.

No se desconoce, y así debe aclararse, el derecho al equilibrio financiero en la relación contractual; pero ello no puede ser resuelto a través de un medio breve, sumario y restablecedor como lo es la acción de amparo.

En virtud entonces del hecho según el cual la permanencia de los enfermos mentales en las instituciones actoras, no deriva de la conducta omisiva del Ministerio sino de un deber jurídico, resulta improcedente la denuncia de violación al derecho de propiedad y así se declara.

2.- Presunta violación de la garantía contenida en el artículo 72 de la Constitución.

Expresa dicha norma:

"Artículo 72.- El Estado protegerá las asociaciones, corporaciones, sociedades y comunidades que tengan por objeto el mejor cumplimiento de los fines de la persona humana y de la convivencia social, y fomentar la organización de cooperativas y demás instituciones destinadas a mejorar la economía popular."

De la redacción de esta disposición surge de bulto que la misma no consagra algún derecho o garantía, a pesar de estar incluido entre los derechos sociales en el Texto Constitucional. La doctrina y la jurisprudencia patrias han reconocido que no todos los artículos del Título III de la Constitución consagran derechos o garantías, así como que todos los derechos y garantías no están contenidos en ese título, puesto que pueden ubicarse varios en otras partes del Magno Texto.

El artículo 72 de la Constitución contiene una política de Estado que el mismo está obligado a seguir, pero ello no confiere título jurídico a los ciudadanos para exigirle una conducta determinada, título que es, precisamente, en lo que consiste un derecho subjetivo.

En consecuencia, se desestima esta denuncia. Así se declara.

3.- Presunta violación al derecho de petición.

Afirma la parte actora que le fue violado su derecho constitucional a la oportuna respuesta, por cuanto el 20-11-97 dirigió comunicación a la Directora General Sectorial de Consultoría Jurídica del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, con el fin de solicitarle audiencia:

"para iniciar las conversaciones referidas a los términos y condiciones en las cuales dicha contratación se efectuará el próximo ejercicio presupuestario".

También se habrían dirigido verbalmente al Ministerio en varias oportunidades sin haber obtenido respuesta.

En su informe, el querellado refuta esta afirmación alegando que, en "numerosas reuniones" sostenidas por la abogada de los querellantes con representantes del Ministerio, se le habría informado la intención de negociar los nuevos contratos una vez que se hubiesen resuelto las dificultades presupuestarias.

A su vez, la representación judicial de los accionantes replicó en la audiencia oral y en las conclusiones escritas que era falso que se les hubiese proporcionado información alguna por parte del Ministerio, porque se negaron a atenderlos muchísimas veces que solicitaron audiencia y afirmó:

"…, sólo mis representadas fueron recibidas por la Directora General Sectorial de Salud del Ministerio, que les expresó que nada sabía del presupuesto y que no estaba autorizada para negociar, …".

De tal afirmación presume la Sala, a falta de prueba en contrario, que la aludida comunicación del 20-11-97 si obtuvo respuesta puesto que los accionantes fueron recibidos por su destinataria.

En cuanto a las repetidas veces que habrían acudido al Ministerio y las "numerosas reuniones" a que éste alude, no existe en autos prueba alguna de que ello hubiere ocurrido de una forma o de otra, razón por la cual debe desestimarse esta denuncia. Así se declara.

4.- Presunta violación del derecho a la vida y a la salud de los enfermos mentales recluidos en las instalaciones de las accionantes:

4.1.- Ante el carácter personalísimo de la acción de amparo, surge la duda acerca de la capacidad de la representación judicial de las instituciones demandantes para representar también a sus pacientes.

Sin embargo, estima la Sala procedente la aplicación analógica del artículo 41 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual contempla la posibilidad para "cualquier persona", "sin necesidad de asistencia de abogado", de hacer una solicitud de habeas corpus en favor de cualquiera que fuere objeto de privación o restricción de su libertad o que viere amenazada su seguridad personal.

Resulta en este sentido evidente que los enfermos mentales en cuestión se encuentran lamentablemente privados de libertad, incluso de discernimiento, a causa de su enfermedad, la cual les impediría otorgar un poder judicial o actuar por sí mismos. Surge igualmente de autos que su seguridad personal se encuentra amenazada por las circunstancias, ante la posibilidad de ser librados a su suerte o de no ser debidamente vigilados y atendidos.

En consecuencia, se acepta la representación de todos los pacientes recluidos en los centros psiquiátricos demandantes por parte de quien se la ha atribuido y así se declara.

4.2.- Afirma la parte actora que los derechos a la vida y a la salud de sus pacientes se han visto seriamente amenazados por la conducta omisiva del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, al no proveer los medios para su cuidado, tratamiento y mantención a través de la renovación de los contratos ya tantas veces mencionados.

Replica el Ministerio que no existe tal atentado pues ese ente, en resguardo precisamente de esos derechos, confió a los enfermos, cuyo cuidado le corresponde, a las instituciones demandantes, las cuales cumplen con todos los requisitos necesarios para realizar esa labor.

Debe ser categórico este Alto Tribunal en expresar su desagrado ante la deplorable conducta del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social respecto del caso de autos, puesto que confiesa que nunca tuvo intención de rescindir los contratos; que las contratistas cumplen con los requisitos mínimos para atender a los enfermos que les fueron confiados por ese organismo y que dispone de los fondos necesarios desde junio. No obstante, no ha procedido a prorrogarlos a la espera de la presente decisión.

En opinión de esta Corte Suprema de Justicia, esa conducta no sólo es abiertamente atentatoria contra los derechos a la vida y a la salud de los enfermos mentales en cuestión, puesto que resulta evidente que sin los recursos necesarios, el Estado no puede garantizarlos eficientemente, sino que deviene en un incumplimiento inexcusable de su deber de velar por estos infortunados y abandonados ciudadanos venezolanos quienes nada pueden hacer por mejorar su situación.

El Ministerio reconoce que la única razón para no haber renovado los contratos de servicio con las demandantes fue la indisponibilidad de fondos, y por otra parte declara:

"Es indudable que los enfermos mentales crónicos a quienes normalmente se recluyen en institutos psiquiátricos de larga estancia, son personas incapaces para proveer por sí mismos a su cuidado y manutención. Dependen de la atención que les puedan prodigar sus familiares o instituciones asistenciales, y tratándose de enfermos que no tienen familia o de muy escasos recursos económicos, es indudable que el Estado debe asumir integralmente su cuidado y atención". (subrayado de la Sala)

Ante ambas declaraciones, la única actuación posible desde el punto de vista legal y moral por parte del Ministerio era, una vez disponibles los fondos necesarios, proceder sin dilación ni excusa alguna a la prórroga de los contratos existentes o a una nueva contratación, con el fin de "asumir integralmente" el cuidado y atención de los enfermos.

Al no haberlo hecho así atentó frontal e inexcusablemente contra dos derechos humanos fundamentales como lo son la vida y la salud y así se declara.

Sin embargo, no puede esta Sala pasar por alto las pruebas que cursan en autos, las cuales hacen presumir gravemente que en algunos de los centros psiquiátricos demandantes, al menos en los denominados "Instituto La Paz" y "Estancia Buena Vista" se violan también en forma grave los derechos humanos de los pacientes allí recluidos, razón por la que el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social deberá estudiar la factibilidad de no remitir nuevos pacientes a dichos centros y de no renovar la contratación de sus servicios en 1999 o, incluso, de rescindirla antes de esa fecha, en protección de los enfermos mentales que allí reposan, trasladándolos a instituciones idóneas. Así se declara.

Estima la Sala pertinente recordar a la parte actora que, al suscribir con la República contratos de servicio para la atención de enfermos mentales crónicos e indigentes, comparten con el Estado la elevada responsabilidad de ser garantes de los derechos humanos de tales personas y de hacer su mejor esfuerzo para sanarlos y resocializarlos en la medida de lo posible. En cabal ejercicio de tan grave responsabilidad están en el ineludible deber de cuidarlos, mantenerlos y curarlos en forma digna y cónsona con su condición de seres humanos quienes padecen el infortunio de estar enfermos y desasistidos.

En consecuencia deben proveer sin falta, sin interrupciones y sin excusas a sus necesidades básicas de salud, higiene y alimentación, las cuales, según se aprecia de pruebas cursantes en autos, no han sido atendidas suficientemente por todas las instituciones querellantes, en la mayoría de las cuales el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social ha constatado la ausencia de papel higiénico, productos para la higiene oral, jabón, sábanas y toallas, entre otros elementos indispensables, con el consiguiente deterioro de la salud de los pacientes. Así se declara.

Se les recuerda igualmente su deber de atender a las necesidades espirituales de sus pacientes, en el entendido de que no son depósitos de seres humanos sino instituciones de sanación, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 3.146 contentivo del Reglamento para Establecimientos de Larga Estancia -transcrito en el libelo-, el cual reza:

"Artículo 5.- La hospitalización en un Establecimiento Psiquiátrico de Larga Estancia se concibe como último recurso terapéutico luego de haber agotado todas las posibilidades previas de restauración de la salud. En caso de considerarse imprescindible dicha hospitalización, se procederá con el objeto de lograr la recuperación, la resocialización y el egreso de la persona en el menor tiempo posible".

Por último, lamenta y censura la Sala la ausencia del Ministerio Público en el caso de autos en el cual se encuentran en juego derechos que son consusbtanciales al ser humano y que deben ser protegidos por esta Corte. Sobre todo por que se trata de personas que no tienen quien vele por ellos y que son incapaces de hacerlo por sí mismos.

Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de amparo que encabeza las presentes actuaciones y, en consecuencia, ORDENA al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social con el fin de restablecer la situación jurídica constitucional infringida:

1) Proceder a la prórroga INMEDIATA de los contratos de servicio suscritos por el Ministerio a su cargo con los demandantes para el período enero-diciembre de 1998, de conformidad con lo aprobado el 22-06-98 a razón de BOLIVARES DOS MIL TRESCIENTOS (Bs. 2.300,oo) diarios por paciente.

2) Proceder a la cancelación inmediata de los montos correspondientes a los meses ya transcurridos desde enero de 1998 hasta la fecha de la prórroga de la mencionada contratación.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas, a los catorce días del mes de agosto de mil novecientos noventa y ocho. Años: 188º de la Independencia y 139º de la Federación.

La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ

El Vicepresidente,
ALFREDO DUCHARNE ALONZO

Magistrados:

HUMBERTO J. LA ROCHE
Ponente

JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS

HILDEGARD RONDON DE SANSO

La Secretaria,
ANAIS MEJIA C.

HJLR/sn.-
EXP. Nº 14695.-